由2002年的1009億元增加到2014年的17305.34億元，中國的政府採購市場規模在12年間增長了16倍。

　　但是，對很多國家而言，這依然還是一塊看得見摸不到的市場。作為 WTO[微網志]框架下的協議之一，《政府採購協定》(以下簡稱GPA)是各參加方對外開放政府採購市場，以實現政府採購國際化和自由化的法律文件。我國雖已經6次出價不斷擴大開放範圍，但由於國內的政府採購體系與GPA有較大不同，國有企業應該如何納入GPA開放範圍，中外仍有許多不同看法。

　　中國目前簽署的自由貿易協定(FTA)中還不包括政府採購內容。已經簽署的中澳自貿協定已經明確，雙方應在中國加入WTO附件4中的 GPA的談判結束後，儘快啟動政府採購談判，以期在互惠基礎上達成政府採購雙邊承諾。

　　不過，這種膠著狀態有望很快得到突破。繼此前發佈的《中共中央國務院關於構建開放型經濟新體制的若干意見》中提出，堅持世界貿易體制規則，推動我國加入 GPA談判後，在剛剛結束的亞太經合組織(APEC)峰會上，國家主席習近平和與會各國領導人在宣言中表示，支援多邊貿易體制，支援WTO發展。

　　在英國諾丁漢大學法學院教授、公共採購研究組副組長王平看來，根據中國政府目前決心實施的中國企業、産品“走出去”與“中國製造2025 ”戰略，加入GPA以獲得對世界主要貿易國公共市場的準入，通過談判進一步拓展GPA的覆蓋範圍將對中國實現“走出去”戰略有深遠影響。

　　政府採購體系急需改革

　　“今年我們幾次去瑞士談判，説明第六次出價是我們現階段能夠開放的最大範圍，如果美歐接受，那我們就加入GPA，如果想再擴大範圍，那就等中國完成國內改革再説。”一位了解GPA談判過程的人士對《中國經營報》記者介紹，由於美國方面也有相對更重要的談判，如中美雙邊投資協定談判，今年對GPA表現得相對平靜。

　　在2014年底中國拿出的第六份報價清單中，首次將大學、醫院和國有企業列入開放範圍，工程項目全部列入出價，門檻價也降至參加方水準；同時，擴大了中央政府實體覆蓋範圍，出價省份達到19個，還增列了服務項目，調整了例外情形。在業內人士看來，這份出價範圍已與參加方一般出價水準大體相當。

　　在王平看來，儘管中國政府採購規模逐年遞增，政府也採取了很多政策措施推進公共服務市場化，但是從根本上看，制約與國際對接的難點仍是中國政府採購法律總體框架合理性有待加強。

　　我國現行的政府採購法律體系主要包括《政府採購法》和《招標投標法》和兩法配套的行政規章。

　　其中，《招標投標法》是1999年由原國家計委牽頭起草、2000年正式實施的，旨在規範招標投標的法律行為，《政府採購法》是由財政部牽頭起草、2003年正式實施，旨在規範政府的採購行為。

　　而《政府採購法》第四條規定：政府採購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，由此使得兩部法律發生了聯繫。

　　北京京師律師事務所高級合夥人許浩介紹，兩部法律中對 “工程”“貨物”及“服務”的概念定義存在差異。“這導致工程採購與貨物 、服務採購在管理及操作上出現了這樣一種局面：貨物、服務採購由政府集中採購機構等執行，財政部門管理；工程採購遵循《招標投標法》程式，由各工程主管部門自行採購、自行委託、自行管理和仲裁。這使得在實踐中，工程採購基本脫離政府採購制度規範，這與國際慣例不一致。”許浩表示。

　　而GPA是將公共工程項目採購納入政府採購，由政府採購主管部門統一管理。

　　儘管《招標投標法》沒有規定具體的監管部門，但是2000年，國務院辦公廳下發《關於國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》，將協調、指導招標投標工作的權力授予發改委，但是其同時也規定“對於招投標過程(包括招標、投標、開標、評標、中標)中洩露保密資料、洩露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監督執法，按現行的職責分工，分別由有關行政主管部門負責並受理投標人和其他利害關係人的投訴。”

　　而《政府採購法》則明確規定財政部門是監督管理部門，但又規定“依照法律、行政法規的規定對政府採購負有行政監督職責的政府有關部門，應當按照其職責分工，加強對政府採購活動的監督”。

　　在實踐中，重大項目的立項、審批由發改委負責，也由此造成了地方官員的一項重要工作就是“跑發改委”。而發改委同時擔任這些項目的採購人和監管機構，其效率和公平都令人質疑。

　　多年來，一直有呼籲兩法應該協調甚至合一的聲音，但是兩法的修改一直沒有進入全國人大的立法程式。最終將如何解決，在對外經濟貿易大學[微網志]中國WTO研究院院長、國際招投標與政府採購研究中心主任屠新泉看來，將取決於發改委和財政部的博弈。

　　上海市政府採購中心副主任、GPA研究課題組專家徐舟在中央GPA培訓班上介紹， GPA是通過規範參加方的國內法，進而間接對參加方的採購實體進行規範的。

　　“我們的政府採購制度還不夠完善，加入GPA，一個實際的好處是以開放促進改革，歐盟和美國一直敦促中國將兩法協調，如果真的加入GPA，就必須要解決這個問題，中央政府也可以順勢將政府採購體系整理一下，將各部門的許可權界定清楚。”屠新泉表示。

　　國企改革迫在眉睫

　　對於中國的報價，爭議最大的一點是國企的出價範圍。在第六份GPA出價清單中，首次將農業發展銀行、中央國債登記結算有限責任公司以及中國郵政集團3家國企列入，其中，中國郵政只包括與其基本郵政業務相關的採購。

　　事實上，國企採購招標一向是腐敗易發、多發的重點領域。中紀委公佈的今年中央首輪巡視情況中，十余家央企被指出在物資採購、工程項目招標過程中存在缺乏監管問題。

　　6月份，審計署報告顯示，13家央企在物資採購和工程建設中未執行招投標規定，涉及金額1598億元。自2010年審計署首次單獨公告央企財務收支審計結果以來，採購招標領域的違規問題成為每年通報的重點。

　　“如果GPA的透明度等原則能夠落實，將有助於遏制國企在採購過程中的問題。”屠新泉表示。

　　據屠新泉介紹，在歐美國有企業很少，主要在公共事業領域，比如鐵路等，而中國的大多數國有企業可以看作純商業企業。因此，國企的分類管理是個基礎性問題。

　　今年9月發佈的《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》提出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共産品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力，可以採取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。

　　在國資委[微網志]機械工業經濟管理研究院採購研究中心副主任呂漢陽看來，未來很長一段時間我國還會維持龐大的國企體量，國企仍在改革過程中，因此在GPA談判中，這會是個棘手的問題。

　　不過，即使是鐵路等公共事業，在GPA參加方中，做出允許外國供應商參與的承諾的國家也不多，比如美國和歐盟一些成員國就沒有就鐵路做出承諾。

　　最近世貿組織[微網志]爭端解決上訴機構在加拿大可再生能源案中對貨物貿易協定GATT第III：8(a) 條中的“為政府目的”作出狹義解釋，即“為政府所用的或由政府為實現其公共職能而提供的”，上訴機構要求採購和政府職能間應有合理的關聯。而GPA新文本中對於所涵蓋採購的定義恰恰來自GATT第III：8(a)這項條款，同樣有“為政府目的”的要求。王平認為，基於這條定義，很難想像什麼樣的國企採購能夠符合這一狹義解釋，這是由於大部分國有企業並不具備政府公共職能。

　　GPA覆蓋的採購市場規模約1.6 萬億美元。據歐盟在2012年的估算，歐盟採購市場價值約2370億歐元，美國為1780億歐元，日本為270億歐元。

　　但這並不表示加入了GPA，就可以面對如此龐大市場。“ 比如南韓在加入GPA之後，外國供應商的中標率反而下降了。仁川機場項目，美國一直認為南韓沒有給予美國供應商同等的機會。”呂漢陽表示。

　　在屠新泉看來，中國已經就GPA談判了8年，我國的政府採購也到了需要調整的時候，可以利用加入GPA的時機將制度進行梳理。加入GPA對經濟層面的影響不大，國內的政府採購市場也基本都對外商企業開放了。“在支援WTO的發展的同時，展示一下中國進一步改革開放的決心。”