時隔一週，財政部在公佈一般債券管理辦法之後，又公佈了專項債券管理辦法，這也成為繼兩會期間財政部首次公佈地方政府債務置換後，又一次通過債券市場的管理化解地方債難題的有力舉措。

　　根據財政部的規定，2015年發行一般債券額度為5000億元，專項債券的發行額度為1000億元，雖然專項債券的發行額度不及一般債券，但專項債券納入政府性基金預算，其償債資金為政府性基金或專項收入。值得注意的是，在政府性基金預算中，與土地有關的收入佔比較高，市場普遍認為，未來地方政府的存量債務或將通過專項債券作為主要償債渠道。

　　一直以來為地方政府債券發行提供評級服務的中誠信國際認為，未來，一般債券和專項債券或將成為中國地方政府融資的主要形式。鋻於地方債務甄別後的存量較大，未來幾年內，專項債券的規模或將遠遠高於一般債券，這將為地方存量債務置換提供重要的替代工具和風險化解渠道。

　　“粗略統計，今明兩年的專項債券發行規模大約在每年1萬億元左右。”中誠信政府與公共融資評級部高級分析師關飛分析。

　　需求規模或達萬億

　　與一般債券管理類似，此次專項債券管理辦法也考慮到地方債甄別的實際情況，對部分存量地方直接債務的到期置換做出了明確規定，將其納入專項債券管理。

　　根據專項債券管理辦法，2015年地方政府專項債券，“包括為2015年1月1日起新增專項債務發行的新增專項債券、為置換截至2014年12月31日存量專項債務發行的置換專項債券。”而根據《關於做好2015年地方政府一般債券發行工作的通知》，“2015年一般債券限額包括為2015年1月1日起新增一般債務發行的新增一般債券規模、為置換截至2014年12月31日存量一般債務發行的置換一般債券規模。”

　　根據全國債務審計報告，2015年將有1.9萬億元地方政府負有償還責任的債務到期。以城投債為例，城投債約5.6萬億元，推算顯示，2015年有6000億元規模的償還壓力，並在2016年進入到期高峰。

　　據此數據估算，1萬億元的總債券額度佔2015年到期政府負有償還責任的債務的53.8%。

　　在此背景下，中誠信國際預計，鋻於當前政府的存量債務規模，今明兩年，地方政府專項債券的發行額度需求每年或將達到萬億元的規模。

　　據了解，從債務管理的角度來看，地方政府債務根據資金使用靈活程度可以劃分為一般債務和專項債務。今年全國兩會期間，全國人大表決通過了2015年中央預算草案，批准地方政府專項債券1000億元。也就是説，今年各個省份的專項債券規模不會超過1000億元。

　　不過相比一般債券的發行規則，專項債券的發行似乎更嚴格。

　　根據此次下發的專項債券管理辦法，專項債券管理辦法在明確省、自治區、直轄市政府作為專項債券的發行主體的同時，“市縣級政府確需發行專項債券的，應納入本省、自治區、直轄市專項債券規模內管理，由省級財政部門代辦發行，並統一辦理還本付息。經省級政府批准，計劃單列市政府可以自辦發行專項債券。”

　　作為自發自還試點的山東省某地方財稅系統人士告訴記者，根據預演算法要求，目前專項債券主要集中在省級平臺，對於省以下地方政府無論是債務置換還是繼續融資，專項債券的代發和轉貸都是一個較好的渠道。“其實也是為債券發行開了一個口子，未來省級財政部門代市縣級政府發行專項債券募集的資金，應按照代發和轉貸協議及時轉貸給市縣級財政部門，基本原則還是遵循發行主體和償債主體的同一性。”

　　《辦法》規定，地方政府專項債券的收支將納入政府基金預算管理，執行中專項債券對應的單項政府性基金不足以償還本金的，可以從相應的公益性項目調入專項收入彌補。

　　一般項目債的償債來源為對應的項目收入，地方政府專項債券有政府性基金的額外保障，其信用風險其實更低。

　　倒逼地方政府完善預算管理

　　“省以下地方政府或將通過專項債券的代發和轉貸解決債務置換和融資問題，在未來相當長一段時間，省以下地方政府的存量債務或專項債券的償還仍將依賴於土地出讓相關的收入。”關飛告訴《中國經營報》記者。

　　這一觀點主要來源於財政部最近發佈的一組數據。

　　3月24日，財政部公佈的2014年全國土地出讓收支細賬，受房地産市場低迷等因素影響，去年全國土地出讓收入4.29萬億元，僅同比增長3.1%，其中超過8成用於拆遷徵地補償等成本性支出。

　　稍早前，財政部公佈的2015年前兩個月收支情況顯示，受房地産市場調整影響，國有土地使用權出讓金收入4553億元，同比下降了36.2%，由此影響全國政府性基金收入同比下降33.7%，其中地方本級政府性基金收入同比下降了36.2%。

　　由此不難看出土地相關收入與地方政府償付能力存在較強的關聯性。

　　資料顯示，政府性基金預算中，與土地出讓有關的基金收支規模均佔比較高。而國發43號文明確了有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

　　數據顯示，2013年6月底，地方政府存量債務到期額1.9萬億元並未被1萬億元額度完全覆蓋，考慮到剩餘到期債務量，以及2013年6月至2014年12月底期間新增債務到期量，不排除今年財政部根據後期地方債務甄別結果，追加存量債務的置換額度。而這部分追加的置換額度，也將以發行專項債券為主。

　　在此背景下，此次財政部下發的專項債券管理辦法的具體規定也遵循了43號文的思路。對地方政府來説，專項債券對應的有一定收益的公益性項目建設支出規模或較大，而這部分可以用對應的政府性基金特別是土地出讓收入作為償債保障，而一般性的公共財政預算支出對償債的安排受財政赤字的限制，因此，存量債務置換的主要形式或將是專項債券。專項債券或將成為解決地方政府存量債務的重要工具。

　　在關飛看來，為保障未來地方專項債券的償還，除提高資金的使用效益外，需合理控制土地一級開發過程中的剛性成本，提高土地基金的凈收益水準。

　　在未來相當長一段時間，由於省以下地方政府的存量債務或專項債券的償還仍將依賴於土地出讓相關的收入。土地開發等項目收益情況將是專項債券信用評級和資訊披露的重要數據。 這也將迫使地方政府對於相關預算管理科目進一步細化和披露。