環保部所屬環評機構明年全部脫鉤“紅頂仲介”，一種伴生於改革、寄生於體制並不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲”，正在被清除出體制。

　　這是今年從上至下的一項重要改革任務。

　　半年內總理五令整治“紅頂仲介”

　　4月底，國務院辦公廳印發《關於清理規範國務院部門行政審批仲介服務的通知》，要求全面清理“紅頂仲介”, 整治仲介服務亂象，規範和引導仲介服務。

　　據《中國經濟週刊》記者不完全統計，在過去的半年時間裏，國務院總理李克強曾經在國務院黨組會議、國務院常務會議、國務院廉政工作會議、國務院電視電話會議上，從不同角度共計5次提及整治“紅頂仲介”問題。

　　李克強總理這樣密集地要求整治“紅頂仲介”，足見其迫切和決心。他在2月9日國務院第三次廉政工作會議上花了相當長的篇幅痛斥“紅頂仲介”、“二政府”等亂象：打著政府的旗號，服務亂，收費高，搞壟斷；對企業強制服務，強行收費；成為新的市場“攔路虎”，嚴重制約市場活力，也為尋租腐敗提供了機會。

　　更為重要的是，這些“紅頂仲介”、“二政府”正在截留蠶食、對衝消減改革的紅利。

　　在2014年11月15日召開的國務院常務會議上，李克強總理表示：“我去一些地方考察時看到，政務大廳裏面的收費都取消了，但大廳隔一條馬路就是一家諮詢服務的仲介公司，裏面還坐著幾個‘大蓋帽’，要辦事的民眾，都要來這裡先走一趟，這不是‘暗度陳倉’嗎？！”

　　現實是，在國務院強力推進簡政放權改革之後，一批諸如檢驗、檢測、認證、諮詢、評估、鑒定等關乎企業根本利益的審批權卻被轉移給了政府部門所屬的事業單位、行業協會和商會組織，或者交給一些擁有特殊利益關係的“紅頂仲介”組織。這些利益共同體蠶食了簡政放權的改革紅利。

　　人民日報、新華社等官媒多次發文痛批稱，簡政放權在做“減法”，“紅頂仲介”卻在做“加法”，“行政審批的門檻越來越低，但是，評估、鑒證、意見書、技術性檢查等第三方仲介事項卻有增無減”。

　　在4月底的國務院政策例行吹風會上，國務院審改辦負責人王峰表示，簡政放權後,企業仍需把大量的時間精力放在仲介服務環節上,仲介服務收費亂，整體費用偏高，而一些仲介服務機構甚至與審批部門存在利益關聯，很難保障仲介服務的公正合理。

　　2014年全國兩會期間，媒體所披露的一份九三學社的提案中提及這樣一組數據：在某沿海城市，一個産業項目或建設項目，從簽訂《土地出讓合同》到驗收辦結或投産，共涉及約50項行政審批事項，需要提供第三方評價、評估、檢測報告9～20個。如串聯起來計算，整個流程需要300余天。對仲介報告的審查、評審，涉及委辦局12個、科室約20個、經手150余人次。

　　在今年全國兩會，全國工商聯關於進一步深化行政審批制度改革，破解民企項目投資審批“繁、難、貴”的提案中，提到要斬斷仲介機構與行政單位之間的利益鏈，打破“紅頂仲介”壟斷審批、壟斷收費的格局。

　　據國務院審改辦公佈的數據顯示，國務院自2001年專門下發通知推進行政審批改革之後的10年間，先後6批取消和調整了2497項行政審批項目，約佔原有項目總數的七成。

　　部分被取消的審批事項被“紅頂仲介”承接管理，“紅頂仲介”越來越深地介入行政審批環節，禁而未決，最終“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業的轎子，收企業的票子”成為對行政審批過程中仲介服務亂象的形象比喻。

　　“收企業的票子”所揭示的背後的鉅額利益當是其禁而未決的真正原因。

　　溯及“紅頂仲介”的前身，不難發現，其來源不外乎兩種：一種是，因政府職能轉變，一些被改革部門以行業協會等方式繼續把持原部門利益；另一種是，伴隨著簡政放權，一批仲介機構相繼成立，承接已取消的審批權，以此謀取壟斷利益。

　　國家行政學院研究員胡仙芝向《中國經濟週刊》記者分析，登記管理機關和業務主管部門雙重管理的體製造成“紅頂仲介”的“官辦”色彩濃厚，呈現出行政寄生性和壟斷性，變為“二政府”，既是部門權力的延伸，也存在著利益輸送。

　　國家審計署2014年6月發佈的《關於2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，至2013年底，衛計委、國土資源部、住建部等13個部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，採取違規收費、未經批准開展評比達標、有償提供資訊等方式取得收入29.75億元。

　　這份審計報告還曝光了中華醫學會在2012年至2013年召開的160個學術會議中，違規收取醫藥企業贊助8.2億元，違規收取資格考試復訓費1965.04萬元；中國城市科學研究會2013年在受住建部委託進行綠色建築標識評價，違規收取參評單位評審費1418.55萬元。

　　“紅頂仲介”帶來的腐敗問題顯而易見。一組被廣泛引用的最高人民檢察院相關數據顯示，2008年至2012年全國檢察機關立案查辦的仲介組織貪污賄賂犯罪達923人，分佈于工程建設、金融信貸、土地礦産、財政稅收、國有企業等行業，涉案領域比較廣泛。

　　胡仙芝分析，“紅頂仲介”組織作為權錢交易的媒介直接行賄或居仲介紹，國家工作人員主導並通過仲介組織實施犯罪的現象突出，如通過造假評估、審計，參與行政審批尋租、商業賄賂、私設“小金庫”報銷費用等等。

　　清除“紅頂仲介”已是箭在弦上，不得不發。

　　全國“紅頂仲介”究竟有多少？

　　然而，全國的“紅頂仲介”究竟有多少？涉及的仲介服務事項到底有哪些？這些“紅頂仲介”依託行政資源不當牟利究竟有多少？

　　“目前的家底是不清楚的，現在首先要‘摸清家底’。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授王滿傳接受《中國經濟週刊》記者採訪時説，“國務院審改辦正在做這個事情，但最後的數據我們還沒看到。”

　　王滿傳參與了國務院“取消和下放行政審批事項、激發企業和市場活力”政策落實情況的第三方評估。據他統計，“紅頂仲介”的服務事項有二三十種，僅評估類的如環境評估、安全評估、消防評估等就有十幾種。

　　王滿傳將“紅頂仲介”分為三類：第一種是審批部門直接下屬的事業單位或者主管的協會；第二種是原來為政府的機構，後因體制改革變成企業，但仍具有政府的屬性及體制的慣性；第三種是完全由市場成立，卻很可能由與職能部門官員相關的利益關係人成立，並由他們分食鉅額利益。

　　“整個部委層面的統計是相對容易的，各部委下屬有多少這樣的單位，一下就能統計出來。而最難摸清底數的是第三種，即那些表面上與政府無關聯的市場化機構，實質卻由與政府有關係的人控制，這種隱性的‘紅頂’很難統計。”據王滿傳的估算，這種隱性的“紅頂”比顯性的“紅頂”還要多。

　　3月下旬，環保部對外公佈的消息顯示,環保部僅部屬單位全資或參股的環評機構就有8家。

　　在此之前，國務院各部委鮮見公佈旗下“紅頂仲介”的數量。

　　目前可查詢到的是國家民政系統公佈的行業協會及商會統計數據：截至2013年12月底,全國依法登記的行業協會與商會近7萬個,其中全國性行業協會與商會800余個。

　　一位東部城市的市長告訴《中國經濟週刊》記者，在他的經驗中，只要有審批權的部門，“紅頂仲介”便普遍存在。

　　這位市長對《中國經濟週刊》記者説，在他們的“跑部”經驗中，一些部委下的“紅頂仲介”實際就是這樣的托：這個項目你需要嗎？它可以幫你爭取，爭取到了，你要給它費用，這個費用則以各種諮詢服務的名目支付，程式上很規範。“這筆費用不是一筆小數目，都是百萬以上的大數目。”

　　也有地方官員向媒體透露，其所主政的縣，一個項目環評因為沒有找環保部門指定的環評機構，每次都通不過，花了很多冤枉錢，最後找環保部門指定的一家環評機構，一次就過了。

　　無論是企業還是地方政府的主政官員，均對部委審批部門下的“紅頂仲介”把持部門利益多有微詞。

　　除中央機關之外，更龐大的“紅頂仲介”隊伍是在地方政府的職能部門。王滿傳説，“到了地方，各省各市各縣都有‘紅頂仲介’，但全國的這個底數是不清楚的。”

　　一些地方的相關數據散見於媒體零星的報道中。例如，據河南當地媒體報道，該省共有2800多個行業協會、商會，其中一些行業協會、商會挂靠在政府職能部門名下，有的甚至是由政府職能部門籌辦，承擔一定的由政府轉移出的行政管理職能，官辦、半官辦色彩濃厚。

　　十八屆三中全會決定，正確處理政府和社會關係，加快實施政社分開。同時明確提出，限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。這是黨的最高文件里正式提出的“政社分開”的制度要求。同年，國務院辦公廳發佈的機構改革和職能轉變方案中要求，2015年基本完成與行政機構的脫鉤。

　　據民政部在2015年首場例行新聞發佈會上的通報，行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案已上報國務院。在此之前，民政部部長李立國曾公開介紹，脫鉤需在行政職能、人員管理、財務資産、黨建、外事管理服務等方面脫離關係。

　　從這個角度看，體制的強大慣性以及以往已形成的利益使得“去行政化”的過程並不容易。

　　環保部已出臺整改方案

　　這次國務院出臺的《關於清理規範國務院部門行政審批仲介服務的通知》，主要針對的是國務院各部門的審批事項。

　　據國務院審改辦的要求，在5月底前,各審批部門須將本系統內涉及的仲介服務事項全面梳理後，提出清理規範意見上報。

　　在此之前，環保部已于3月下旬出臺了《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》。根據該方案，環保部直屬單位的8家環評機構將率先在2015年12月31日前脫鉤,省級及以下環保系統環評機構分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤，逾期未脫鉤一律取消環評資質。

　　截至3月底，兩家環保部部屬單位所屬環評機構已完成脫鉤工作。

　　在環保部脫鉤方案出臺前，中央第三巡視組對其完成專項巡視後的反饋意見指出，環保部的環評技術服務市場“紅頂仲介”現象突出，容易産生利益衝突和不當利益輸送。

　　中央第三巡視組組長吉林提出，環保部應限期完成環評機構脫鉤改制，規範環評技術服務市場。

　　針對巡視意見，環保部很快給出了上述整改方案。而目前，也只有環保部公佈了方案。

　　王滿傳表示，“環保部已經開始了，國務院審改辦正在全力推進這個事情，估計下一步其他部委都要動起來。”

　　不久前，住建部部長陳政高在黨員領導幹部大會上要求，住建部要理清部機關與部直屬單位、部管社團之間的關係，堅決杜絕借機關簡政放權搞“紅頂仲介”，堅決杜絕擅自設定評比表彰。

　　據王滿傳所掌握的情況，很多省份已經在行動，“至少都把整治‘紅頂仲介’列入了今年的改革重點。但具體怎麼做，各地都還在研究，出臺辦法還沒那麼快。”

　　據胡仙芝介紹，在實際管理中，這些紅頂仲介大多被作為行政機關或事業單位來看待，定級別、定編制，也由行政機關直接控制人財物。行業協會的領導人往往由政府部門任命，而非通過企業選舉産生，個別“具有行政級別”的仲介機構甚至成為政府退休官員“養老”的去處，由退休官員擔任領導崗位。

　　王滿傳認為，這樣的單位要進行企業化改革，對其編制人員進行分流，並非沒有阻力。“即使是環保部，目前也只是出臺了一個辦法説要推進脫鉤，而真正實現需要一個過程。”

　　不過，一些地方的改革已經走在了前列。例如，上海自貿試驗區宣佈，未來在浦東，凡是“紅頂仲介”將全部取消。

　　廣東省惠州市則成立了“仲介超市”:面向全國招募800多家仲介機構集中進駐政府行政服務中心一樓，凡是當地政府投資項目在行政審批環節中需要仲介機構服務的，除需公開招投標或項目有特殊要求外，一律採取搖號的方式選擇仲介機構。

　　然而，王滿傳提醒説，在全面清理“紅頂仲介”之後，如何防止顯性的“紅頂仲介”演變成隱性的“紅頂仲介”，是一個重要問題。形式上已經市場化的仲介，實質仍為擁有行政審批權的內部人所控制，而將行政審批許可權隱性化。因其隱蔽性，這將是未來監管的難點。