企業下鄉拿地今後將有章可循。農業部、中央農辦、國土資源部、國家工商總局等四部委24日發佈《關於加強對工商資本租賃農地監管和風險防範的意見》，《意見》提出，各地要按照中央關於對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應控制標準。對租賃期限，應視項目實施情況合理確定，可以採取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩餘時間；對租賃面積，由各地綜合考慮每人平均耕地狀況、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生産手段改進程度、農業社會化服務水準等因素確定。專家表示，雖説建立了嚴格的準入門檻和監管制度，但是總體而言政府是鼓勵工商資本下鄉發展適合企業化經營的現代種養業，農産品加工流通和農業社會化服務的企業，更將引導農民以土地經營權入股龍頭企業，以增加財産性收入。

　　拿地一律不得超過二輪承包剩餘時間

　　近年來，工商資本進入我國農業的趨勢日益明顯。一些工商企業在從事農業産前農資供應、産後農産品加工銷售等的同時，還直接租賃農戶承包地從事農業生産環節。數據顯示，到2014年6月底，流入企業的承包地面積已達到3864.7萬畝。更重要的是，流入面積呈逐年上升趨勢，2012年流轉入企業的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。一方面，工商資本進入農業，可以帶來資金、技術和先進經營模式，加快傳統農業改造和現代農業建設；但另一方面，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠佔農民就業空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，存在不少風險隱患。

　　企業在成功“圈地”之後，一些“炒作土地”的負面現象也隨之出現，導致“非農化”、“非糧化”等問題時有發生。今年中央一號文件和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》反覆強調，對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻，租賃的耕地只能搞農業，不能改變用途；要求堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。而《意見》就是在這個背景下出臺的，專家指出，其最重大的意義就是對工商資本租賃農戶承包地在租賃時間和土地面積上有了明確的上限控制和監管辦法。

　　《意見》指出，對各地要按照中央關於對工商資本長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確上限控制的要求，制定相應控制標準。對租賃期限，應視項目實施情況合理確定，可以採取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩餘時間；對租賃面積，由各地綜合考慮每人平均耕地狀況、城鎮化進程和農村勞動力轉移規模、農業科技進步和生産手段改進程度、農業社會化服務水準等因素確定。既可以確定本行政區域內工商資本租賃農地面積佔承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個企業(組織或個人)租賃農地面積上限。首次租賃面積一律不得超過本級規定的規模上限；確有良好經營業績的，經批准可進一步擴大租賃規模。

　　《意見》特別提出，為穩定發展糧食生産，對企業(組織或個人)租賃農地發展糧食規模化生産的審核上可適當放寬條件；對在糧食主産區、糧食生産功能區、高産創建項目實施區、全國新增1000億斤糧食生産能力規範實施區租賃農地的，要採取有效措施防止“非糧化”。

　　中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前表示，有些地方把公司企業請進來，有的是成功的，但更多的是不成功的。但也不能一概而論就説一定不行，比如説建大型現代化養殖場，投資要幾個億，村民委員會就搞不起來，工商企業就能搞得起來。但一個企業租上千畝甚至上萬畝地去種，這個需要慎重考慮。

　　同樣，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊也表示，為了避免農村出現大資本排擠小農戶，避免出現土地的大規模兼併，避免大批農戶喪失經營主體地位，必須對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地採取慎重的態度，特別是要防止工商資本下鄉租賃承包地後擅自改變土地農業用途，搞“非農化”或“圈而不用”，破壞農業綜合生産能力。

　　有專家表示，政府對工商資本長時間、大面積租用農地的態度是謹慎的，但是不代表政府對資本進入農村是消極的。雖説建立了嚴格的準入門檻和監管制度，但是總體而言政府是鼓勵工商資本下鄉發展適合企業化經營的現代種養業，農産品加工流通和農業社會化服務的企業，更將引導農民以土地經營權入股龍頭企業，以增加財産性收入。專家認為，“三權分置以後，經營權的流轉沒有身份限制，既然引入了資本就要確保企業的利益，從長遠來看，外界工商資本務農最大的好處是帶來了資金和技術，而這些恰好是農村集體經濟組織裏最缺的。

　　土地經營權流轉市場更加規範化

　　《意見》提出，工商資本租賃農地應通過公開市場規範進行。鼓勵各地加快發展多種形式的土地經營權流轉市場，建立健全市場運作規範，明確交易原則、交易內容、交易方式、交易程式、監督管理及相關責任等事項。對工商資本租賃農地，要指導其與農戶簽訂規範的流轉合同。流轉合同中應明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。加強流轉合同的履約監督，建立健全糾紛調解仲裁體系，引導流轉雙方依法依規解決流轉矛盾。

　　記者了解到，農民和集體資産管理者作為參與農村産權交易的市場主體，通過公開交易保護權益的意識不強，有的集體資産管理者缺乏自我約束和接受監督的意識。記者在四川省華鎣市採訪時，當地一位村民劉瓊説，她“撿”了2戶村民的1畝地來種，都是口頭上説好的，用不著簽協議、備案什麼的。事實上，像劉瓊這種通過口頭協議進行少量土地流轉的，在農村普遍存在，一些農村産權交易中心也無法將這類行為進行備案。 農業部數據顯示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流轉面積佔到全國家庭承包經營耕地總面積的28.8%，流轉合同簽訂率達70.3%，目前近三成的流轉沒有簽訂合同。

　　專家表示，土地經營權流轉市場未來或更加規範化。據悉，近年來隨著農戶承包土地經營權、林權等各類農村産權流轉交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農村産權流轉交易市場和服務平臺。據農業部資訊顯示，這些服務平臺主要有農村土(林)地流轉服務中心和農村産權交易所(中心)兩大類。據了解，截至2012年年底，全國已有800多個縣(市)、13000多個鄉(鎮)建立了土地流轉服務中心；林業系統成立了1200多家林權交易機構。到2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個省級或省會城市級農村産權交易服務機構。

　　然而，由於各地農村産權流轉交易市場發展不平衡，其設立、運作、監管都有待規範，現在各地成立農村産權交易機構的積極性高漲，但總體而言是無序且盲目的。在《意見》下發前的土地流轉交易，北京農村産權交易所高級經理趙忠煦此前在接受《經濟參考報》記者採訪時表示，對拿地企業的註冊資本和經營能力都還沒有明確的門檻和監管，交易所會有一些簡單的資質審核和認定，但這些都不是必需的，也不是全國統一標準。只要符合自願和有償的原則，交易就可以成立。至於是否“依法”，現在法律和政策對受讓方的條件認定仍為空白。

　　在趙忠煦看來，出臺工商資本租賃農地準入監管辦法，對交易機構也有很大的影響。他表示，一旦辦法出臺，交易所就必須調整現有交易規則、風控措施和審核制度，如果能通過科學的預案和統一的防範措施降低交易項目發生糾紛的風險，對市場的健康發展是個好事。然而隨著工商資本進入門檻提升，受讓方數量和受讓成功率都會變小，對交易所又是一個挑戰。但總體來説是利大於弊的，可能會少一些成交量，但是卻能更好保護農民利益。

　　此外，為進一步健全工商資本租賃農地風險防範機制，《意見》還提出，建立健全租賃農地風險保障金制度，用於防範承包農戶權益受損。租地企業(組織或個人)可以按一定時限或按一定比例繳納風險保障金。抓緊研究制定租賃農地風險保障金使用管理辦法，有條件的地方可以探索與開展農業保險、擔保相結合，提高風險保障能力。

　　有業內人士指出，如何把握好土地流轉風險保障金的度對地方政府非常重要，如果門檻抬得過高，會影響招商，而且很多小企業也交不起錢。

　　趙忠煦表示，2014年中央一號文件明確規定要“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”。此前浙江省平湖市、浙江省海鹽縣、江蘇省泗洪縣等多個地方已經對此進行過試點，未來或將有更多的地方考慮將採取這種方式。實際上，為了對土地用途進行管制，目前多數土地産權交易合同已經有清楚的責任條款，對承包方進行相應約束。因此，土地流轉保障金制度的核心作用是在於預防，而非懲罰。