工作研究

　　□ 余 蓓

　　特種設備安全作為公共安全中一種較為特殊的類型，具有高危風險性、巨大破壞性和事故突發性等特點，但同時易被社會大眾所忽視，因此，做好特種設備安全監察工作不僅是相關職能部門的監察責任，更是政府、企業和全社會的共同責任。

　　筆者認為，當前基層特種設備安全監管存在“四個老大難”問題和“三個不完善”問題。

　　“四個老大難”

　　一是現行國家法律法規不能滿足基層特種設備監察現實需求。實施特種設備安全監察的法律法規主要是依據《中華人民共和國特種設備安全法》和《特種設備安全監察條例》，但其內容存在欠缺，具體表現為：一是規定的處罰措施不滿足現實基層執法情況，罰款金額不符合當地經濟發展水準，雖有自由裁量權，但無明文規定和相應的政策制度，監察人員無法適度把握；二是特種設備目錄品種編制不具體，過於籠統，監察人員不能進行有效的判斷；三是企業違法成本低，只注重企業民事責任，而忽視企業刑事責任，只做事後追責，沒有事前法律約束；四是審批制度存在不合理性，只考慮企業合法性，沒有考慮程式的一致性，審批與監管沒有協調和統一；五是對於企業累教不改、週而复始的亂行為沒有相應的處罰措施。

　　二是監察與檢驗檢測人員力量不能滿足基層特種設備監察能力需求。基層特種設備小、快、廣。小是指使用的特種設備的壓力、溫度等參數的級別小，快是指特種設備數量增長數量快，在湖北，秭歸縣的增長率已達到10%以上，其他縣市區增長率甚至已達到20%以上；廣是指設備分佈廣，基層監察工作地域多是山區，點多面廣，而縣級質監局分管特種設備安全的監察人員一般只有2到3人，難以實現全覆蓋，同時由於實行垂管，鄉鎮無相應的分支機構，鄉鎮監察缺位，溝通不順暢，鄉鎮不重視。即使有鄉鎮協管員，也如同虛設，除非有人舉報或者偶然碰見才能知曉，因此監察工作人員無法及時掌握基層第一手資訊，監管措施深入落實顯疲憊。

　　同時，檢驗檢測機構只存在於市級或省級單位，面對全市數以萬計的特種設備，檢驗檢測人員明顯不足，不能按時檢定。雖然湖北省取消了特種設備檢驗檢測費用，減輕企業負擔，但無疑增加了檢驗檢測機構負擔，削弱了檢驗檢測人員的積極性，造成每個縣區特種設備定期檢驗延時，出現設備未檢“空窗期”，而企業又得連續生産，這種矛盾無疑增減了監管人員的責任風險。

　　三是監察人員權利責任制度不能滿足現實基層監察工作實際狀況。監察一詞的本意就是監督和查看督促，是行事職權進行法定性、強制性監督檢查的行為，因此監察不是監管，更不是保姆式、説教式管理，監管不等於監察。職能法定化和責任權利統一存在不統一性，有明顯的偏差。

　　基層監察人員承擔著繁重工作任務量，部門也沒有足夠的資源和人力對數量巨大的設備産品進行全覆蓋式的事前監察。若企業或個人私自使用未告知監督部門、未註冊登記和未定期檢驗的小型設備過程中或者企業在整改落實的過程中一旦發生事故，過於強調相關部門監管責任不到位，只是追究監察人員的責任，而將企業主體責任放到次要位置，因而主體責任、監察責任劃分不明確。帶來的後果就是安全監察人員壓力巨大，為了規避風險不願意從事此項安全工作，造成特種設備安全監察工作青黃不接，特種設備安全監察陷入僵局。

　　四是企業淡薄的法律意識牽制了監察工作有效的開展。企業老闆重效益輕安全，對法律法規置若罔聞，抱著得過且過的心理，上行下效的結果就是形成“利益站中間，安全甩兩邊”的不良氛圍。即使負責安全的管理人員想重視、想解決，但由於無法得到支援和資金保障，整改落實情況大打折扣，“拖延症”現象十分嚴重。

　　“三個不完善”

　　一是監察模式不完善。目前特種設備安全監察模式主要是日常巡查、全面檢查和專項檢查。但受人力物力財力客觀因素影響，難以做到全覆蓋，也造成多個部門的重復交叉檢查情況，浪費大量的監察資源，而且由於對所有企業和使用單位採用統一的模式，“一刀切”的方式不僅降低了執法效率，也使得企業和使用單位忙於應付，監察效果大打折扣。

　　二是特種設備動態管理系統不完善。由於特種設備檢驗管理系統資訊更新不及時，安裝維修改造資訊與特種設備檢驗管理資訊不對稱，企業為省事不願提交報停等申請造成的陳舊資訊消除不及時、統計不完全，錄入數據和統計方式不全面等問題，導致特監人員需要花大量時間和精力去挑選、製作自己所需要的數據庫，監察人員不得不去找相關企業核實相關資訊。所以管理系統的不完善影響了監察的效率。

　　三是宣傳教育培訓不完善。特種設備種類多、專業性強，監察人員如果沒有足夠的專業素質和廣泛的知識面很難做到執法的準確性，而針對特監人員的執法培訓和專業教育屈指可數，只靠自我學習無疑是“杯水車薪”。對於企業來講，每年的特種設備作業證考試次數少，間隔週期長，再加上審批制度未對持證情況和制度建設做出明確規定，對於基層企業，未持證操作是無賴之舉，同時給監察工作造成極大的困難。對於群眾來講，國家層面的電視媒體至今沒有做過類似消防、交通一樣的詳細和系統的報道，也沒有類似消防救援的宣傳教育片，地方宣傳能力有限，因而群眾對特種設備知之甚少，特種設備安全沒有深入人心。

　　鋻於上述問題，不難看出，特種設備正向著整合化、大型化、自動化方向發展，安全形勢不容樂觀，潛在風險不斷增加。在質檢系統深化改革的背景下，作為特種設備的監察單位，更應該百尺竿頭更進一步，創新制度和措施，促進部門結構調整和優化升級，保障特種設備監察事業紮實穩定發展。

　　對策和建議

　　一是健全法律法規制度，做好權利和責任的協調統一。依法行政、依法治特的目的是在各種不同的制度關係中運用權力去引導和規範各使用單位的活動，最大限度地保障公共利益。監督部門的職責只能是避免和有效遏制事故的發生，特種設備的安全的主體責任還是企業自身，依靠的是自律和安全意識。因此我們需要完善和補充法律法規，不僅要將權利關進制度的籠子，還要把制度作為責任的分界線，制定好權利責任清單，保障監察人員的免責權益。創新制度內容包括：一是建立企業事前追責制度，強化企業法律約束。二是增加財政資金投入，完善監察體系，細化質監系統內部監察人員管理，將行政執法和設備監察整體分工，監察人員負責檢查，稽查人員負責督促和執法，做到分片分區管理，並在省級層面與安監局建立合作機制，並將特種設備安全納入到鄉鎮安全目標責任考核，借助鄉鎮政府力量增加特種設備監察工作的全面性。三是充分利用社會資源，建立舉報獎勵制度，填補監察“空白區”，及時發現和消除安全隱患，並對優秀管理單位實行物資獎勵制度。四是完善屢教不改、不思悔改的企業的處罰制度，維護好法律法規的權威性。

　　二是做好關口前移，創新監察和檢驗檢測模式。將安全技術規範中的使用單位人員持證要求和制度建設前移，無證件和制度不予售賣給使用單位。充分利用網際網路+技術實現特種設備的製造、銷售、安裝、使用、檢驗、監察的統一管理，各個平臺整合互通，數據實時更新，實施全方位監控記錄。同時，根據整理和梳理的特種設備綜合安全等級，進行分類監察，抓好重點、管好一般、下放低安全級別設備的監察權利，讓企業自行管理，如叉車、簡單壓力容器。同時，將報停報廢的權利下放到縣級局，簡化程式，優化安全技術檔案制度，採取類似于交通車輛的管理模式，減少檢查項目程式，提高安全監察的有效性，將更多精力放到改進工作上來。檢驗檢測機構應制定計劃性檢驗檢測實施方案，分時段分地域開展定期區域性檢驗檢測，增加工作效率。開通開工報告、監督檢驗和定期檢驗的網路申請方式，消除企業怕麻煩的僥倖心理。

　　三是加強源頭治理，增強企業主體安全責任意識。所謂源頭就是企業負責人的思想和認識，從源頭上加以治理，就必須加強企業對安全的認識，引導企業老闆和管理安全負責人學習法律法規，構建常態化和考核化的學習模式，固定企業安全管理人員崗位，避免安全管理“真空期”，企業上下形成共學習重安全的良性迴圈。同時，由財政提供固定經費，採取企業主辦，行政單位協辦，每年主辦方輪換的方式開展互學互助的現場經驗交流會，讓企業由被動變主動，自覺接受安全教育。

　　四是創新教育培訓宣傳模式，加強特監隊伍人才建設。一是邀請學者、專家對特種設備安全監察工作人員定期開展執法和專業知識的教育培訓工作，定期開展現場執法觀摩會，取長補短，提升執法效率，並保證基層質監部門執法人員均持有安全監察員證件，有利於全面監察。二是把好“入口關”，特種設備安全監察崗位的人員招聘區別於其他崗位，在考慮編制、學歷、專業、工作經驗的基礎上，應傾向於在檢驗檢測機構或者企業安全管理人員中招聘有相關專業知識、工作責任心強、有一定管理工作經驗的公務人員。三是把好監察工作人員的“方向關”，改變當前只懲不獎，重懲輕獎的現狀，做到“獎懲”對等，提高幹部的工作熱情。四是實行特種設備作業人員“線上學習、線下考試”的取證方式，通過這種網路自主學習，考試中心考試的模式，既滿足了大量人員的考證需求，又縮短了考試間隔週期，大量減少未持證的違法違規行為。五是建立類似交通安全、消防安全的電視和廣告宣傳體系，形成國家層面的宣傳聲勢，借助新媒體新平臺讓特種設備安全知識深入到人民群眾生活中來。

　　特種設備積弊非一日之寒，保障特種設備安全非一日之功，特種設備安全任重而道遠。我們應該踏著深化體制改革的大浪潮，通過引進新觀念和新技術，從明確職責等細節著手，堅定不移地推進特種設備安全監察工作的體制和機制建設、維護好監察工作人員的權益，保障好人民群眾生命財産安全。

　　（作者單位：湖北秭歸縣質監局）