□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　近期，集體土地改革明顯提速。北京首宗集體建設用地將在1月15日掛牌出讓，這是去年以來第7宗集體建設用地入市案例；2015年12月27日，全國人大通過允許耕地和宅基地使用權及農房所有權抵押的決議後，浙江、江蘇等省市農地、農房抵押貸款陸續發放。由此，在十八屆三中全會建立城鄉統一的用地市場的指示下，集體範疇的“三塊地”（耕地、集體經營性建設用地、宅基地），其改革思路越來越明晰。

　　但目前來看，集體土地改革還存在幾個問題。就目前開展的如火如荼的集體建設用地入市而言，主要問題是入市的限制太多。除了要求符合規劃（城鄉規劃）、用途管制（國土集體二元土地管理制度）、依法取得、開發項目限定於特定産業（不得開發商品住房）等四項要求以外，還特別要求“佔大頭”的集體非經營性建設用地（宅基地、公共用地）不能開展入市試點。

　　目前，在全國2.5億畝的農村存量建設用地中，宅基地佔比高達70%，而經營性建設用地（主要是鄉鎮企業用地）只佔10%，且差不多利用殆盡。如果入市僅限于經營性建設用地的話，入市改革空間有限。當然，試點主攻經營性建設用地，最主要的考慮是法律阻力小。《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓，但符合土地利用總體規劃，並依法取得建設用地的企業，因破産、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”

　　除了法律例外的空間外，集體經營性建設用地産權關係簡單，入市操作阻力也小。6宗已出讓土地及北京大興西紅門地塊等，或已長期閒置廢棄，或集體已收回，或通過與原土地使用者洽商收回，以集體組織為主體出讓，交易成本小，操作起來比較簡單。而且，集體經營性建設用地入市，在各地已有過嘗試。1990年起，國土部就已經在蕪湖等幾個城市展開試點，近年來還出現了嘉興“兩分兩換”、成都的“聯建”、重慶的“地票交易”以及廣東省頒布實施的本省流轉辦法等嘗試。

　　目前，有超過33%的農民（約2.7億人）已經長期在城市生活，包括1.1億“留守”人群在內，生活上基本融入城市的農民更多。同時，宅基地及農房閒置問題很嚴重，甚至出現大面積的“空心村”。但是，宅基地入市之所以阻力重重，主要是因為宅基地、耕地是農民的底線保障。由於城市還無法為農民提供均等化的市民公共服務，加上農民工收入水準低、就業無保障，土地是農民社會保障的“最後依靠”。2008年金融危機爆發後，曾有約2000萬農民工因失業而被迫返鄉。

　　但同時，農民工中的新生代（80、90後）佔農民工總數已超過60%，而且據調查其中75%將不會再回到農村。同時，農民工“市民化”亟待降低成本。由此，筆者認為，在符合規劃和用途管制前提下，可大規模實施建設用地增減掛鉤的“地票”制度，即宅基地復墾為耕地後，置換出的建設用地指標可出售給城市。

　　2014年以來，按國土部的要求，500萬人口以上的城市不再新增非生活類建設用地，但這些城市的慣性用地需求依然非常強烈。建設用地增減掛鉤的“地票制”實施後，不僅大城市的用地空間增加，土地溢價收入增加，農民工也能夠分享土地資本化收入。而且，農民工有了資産性收入，“主動上樓”的意願也增加了。由此，新型城鎮化的成本也就明顯降低了。

　　財政部部長樓繼偉在2016年《求是》第一期撰文，闡述六大結構性改革，其中就指出，“在具備條件的地方實行地票制，農民宅基地還耕後，集體建設用地指標變為資本，可攜帶入城投資創業”。這就道出了未來宅基地入市的切入點。早在10年前就開始試點“地票制”的重慶市，其實踐經驗顯示，“地票制”讓每戶農民增加10萬元土地資産收入。中國家庭金融調查數據顯示，農民工家庭平均金融資産（包括儲蓄）僅2.4萬元。因此，農地原始功能的保障水準遠不如農地資本化後的保障能力。

　　同時，宅基地復墾後，將與週遭耕地連片，形成耕地的規模化，將助推農業産業化、現代化，這种經濟性也為耕地承包經營權流轉創造了條件。事實上，改革開放以後，外出農民工越來越多，耕地承保經營權流轉早已轟轟烈烈。以河南為例，截至2013年底，許昌市、長垣縣農村土地承包經營權流轉率分別達到35.4%和41.8%。

　　但這种經營權流轉（轉包、抵押）不僅要徵得承包權人的同意，而且流轉也僅限于集體經濟組織內部。由於很多承包人常年外出打工，無法取得聯繫，而在集體經濟組織的內部，也經常找不到流轉的“下家”，於是造成了很多耕地荒蕪的問題，農村也依然擺脫不了小規模、碎片化經營的現狀。

　　如果宅基地上述流轉，能解決農民工進城後的社會保障問題，那麼土地社會保障功能也就該卸任了。由此，耕地承包經營權流轉，不需要再僅限于本集體經濟組織，可以擴展至縣域或市域範圍內。這樣，農業産業化、規模化、現代化經營的可能性和範圍就大大提高和擴展。而且，流轉範圍的擴大、規模化經營，也讓耕地抵押、擔保權能放大，農業生産中長期和規模化經營的資金投入就會增加。

　　由此，承包人既可將農耕地流轉給規模化種植企業，也可以入股分紅，這是農民工可持續收入的另一個源頭。有了宅基地資産化帶來的可觀即期收入，再加上農業可持續收入，以及城市就業收入，農民工融入城市的主觀能動性大幅提升。特別是，農民工融入城市，也意味著1.6億“留守人群”（婦女、兒童、老人）也將相繼進入城市，這才是真正的新型城市化。