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二、金融體系改革的主要目標

  • 發佈時間:2014-12-22 00:52:16  來源:中國證券報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  中國金融體系改革總體思路應具有理論性、前瞻性和可操作性。金融體系改革涉及到眾多方面的調整,相當複雜。從中國經濟社會發展(尤其是經濟發展方式轉變)的要求來看,從與發達國家的金融體系對比差距來看,中國金融體系改革需要同時解決好五個相互關聯的問題:

  第一,貨幣政策調控機制從直接調控為主轉變為間接調控為主,從“重需求管理”轉向“需求管理與供給管理相協調”,建立宏觀審慎政策體系。

  長期以來,中國的貨幣政策主要實行的是,建立在行政機制基礎上的直接調控模式。這種調控模式有著三個特點:其一,剛性調控。強制性是行政機制的一個主要特徵,這決定了在貨幣政策調控中運用行政機制,相關的調控措施具有明顯的剛性。中國貨幣政策調控中的法定存款準備金率調整、存貸款基準利率調整、新增貸款規模的管控等均採取了行政機制予以貫徹實施。在這些調整中,人民銀行的交易對手方均無選擇的餘地。近年來所實行的一系列對各類存貸款金融機構的差別化調控措施,更是體現了行政調控的非一致性特點。其二,數量調控為主。中國每年的貨幣政策調控目標基本以貨幣投放數量界定。雖然近年來公開披露的中間目標大多為M2的增長率,但內部調控依然嚴格實行新增貸款數量的行政管制。2010年以後,這種數量調控借助於電子技術有著更加細化的趨勢,甚至落實到了每月每天的境地。這固然與利率體系不完善相關,但與人民銀行缺乏進行價格調控所需的可調度資産也直接相關。其三,涉及範圍不斷擴大。貨幣政策屬於總量政策,但中國的貨幣政策通過運用行政機制,直接擴展到了所謂的“結構性調控”範疇(其中包括房地産調控、債券發行方式和對象、具體的信貸政策等),使得貨幣政策調控範圍擴展到總量關係之外。金融體系改革,要求建立發揮市場機制在配置金融資源方面的決定性作用,這在客觀上就要求,改變主要運用行政機制進行直接調控的貨幣政策操作方式,充分尊重市場規則的基礎上,運用符合市場機制要求的操作工具,更多地運用價格機制實現貨幣政策的調控目標,變直接調控為間接調控。

  貨幣政策屬於需求總量政策,其重心也在於調控需求總量,但經濟運作和經濟發展中,總需求受到總供給的嚴重制約。換句話説,離開了總供給來討論總需求是沒有意義的。如果貨幣政策僅僅停留在進行需求總量的調控,將給經濟和金融運作帶來一系列嚴重的後果。在宏觀經濟政策中,財政政策更偏重於供給總量的管理,為此貨幣政策調控應特別重視與財政政策的配合,實現需求總量與供給總量的協調。從這個意義上説,實現貨幣政策調控機制改革的一個重要內容是,強化貨幣政策調控與財政政策調控相協調,貨幣政策操作應從“重需求管理”轉向“需求管理與供給管理相協調”。

  第二,形成有效的市場價格基準。健全反映市場供求關係的國債收益率曲線,形成金融産品價格的市場基準;加快推進利率市場化,建立健全由市場供求決定利率的機制,建設完善的市場利率體系和有效的利率傳導機制;完善人民幣匯率市場化形成機制,增加外匯市場的參與者,減少人民銀行對外匯市場的常態式干預;在這些條件基礎上,形成人民銀行運用價格機制調控金融運作走勢的新格局。

  市場在配置資源方面的決定性作用主要通過價格機制來實現,在金融體系內也不例外,金融産品價格體系是否正常有效就成為能否充分發揮市場機製作用的關鍵。在金融産品價格體系中,反映市場供求關係的國債收益率曲線佔據著市場基準的地位,它的完善程度直接決定了金融産品價格體系的完善程度。但迄今為止,中國的金融産品價格中,作為市場基準的依然是存款基準利率,國債發行利率通常高於同期存款利率,國債交易市場中的收益率也受到存款基準利率調整的嚴重影響。要改變這種狀況,一方面需要加快利率市場化改革步伐,給資金供給者(主要包括城鄉居民和實體企業)更多的金融産品選擇權,使他們擁有在存款市場上和貸款市場上與商業銀行等金融機構競爭的能力,促使存貸款利率在市場競爭中形成;另一方面,需要加強貨幣政策與財政政策的協調,推進短、中、長各種期限的國債發行(且數額能夠滿足金融交易的需要),加快國債交易機制的完善,由此,促使“反映市場供求關係的國債收益率曲線”健全和完善,形成完善的市場利率體系和有效的利率傳導機制。

  對一個開放型經濟而言,貨幣政策的價格調控機制由利率政策和匯率政策所構成。其中,利率水準和匯率水準相互影響相互依存,並由此將國際金融市場的各種因素帶入中國境內,影響著中國的經濟和金融運作態勢。要形成間接調控為主的貨幣政策調控機制,面對中國正步入開放型經濟的發展要求,必須進一步完善人民幣匯率市場化形成機制,改變人民銀行在外匯市場中作為主要的購買者狀況,通過外匯管理體制機制的改革,對內對外開放外匯交易市場,有效增加外匯市場中的境內外參與者(尤其是境內外的外匯買入者),弱化人民銀行對外匯市場的常態式干預。

  第三,在金融脫媒的條件下,有效推進商業銀行的業務轉型,明顯降低生息業務比重,提高綜合經營比重。切實降低實體企業的融資成本和提高城鄉居民的金融財産收入水準,分散金融風險。

  在歷史發展過程中,金融信用由商業信用、銀行信用和市場信用三種類型構成。但長期以來,中國的金融體系建立在銀行信用的基礎上,它借助於存貸款創造資金的功能,一方面支援了改革開放35年來經濟快速發展中所需資金的支援,使得中國沒有陷入一些發展中國家在經濟起飛時所面臨的貧困陷阱,因此功不可沒;另一方面,又嚴重限制了實體企業和城鄉居民的金融産品選擇權,嚴重限制了商業信用和市場信用的發展,不僅使得金融産品價格體系長期處於不合理的扭曲狀態,難以充分發揮市場在配置金融資源方面的決定性作用,而且使得國民經濟各項活動建立在債務關係基礎上,債務風險持續累積。三個突出的現象是:其一,債券在理論上和海外實踐上都屬直接金融範疇,但在中國它成為了間接金融産品。2000年以來,中國債券餘額數量增長了7倍左右,但商業銀行等金融機構並未感覺到金融脫媒的任何影響(更不説“挑戰”和“威脅”了)。債權數額的增加,並沒有引致存貸款利率市場化改革進程的加速和商業銀行等金融機構業務轉型的加速,更沒有引致市場信用和商業信用的有效發展。其二,商業銀行等金融機構成為嵌入在資金供給者和資金需求者之間的賣方壟斷機構,一方面以低廉的利率從城鄉居民、實體企業和其他資金供給者手中獲得資金,另一方面,以昂貴的利率將這些資金貸放給實體企業,從中獲得高額的利息收入。2014年6月,“各項存款”餘額達到113.6萬億元,按照存貸款基準利率的利差3個百分點計算,商業銀行等金融機構可獲得利息收入3.4萬億元,比2013年底增加3000億元左右,比2000年底增加了3萬億元左右。2012年底,中央再三強調要降低實體企業的融資成本,但實體企業的融資成本非但沒有降低,反而大幅提高。其三,在存貸款機制的作用下,中國的M2數額持續快速提高,貨幣乘數不斷放大。到2014年6月,M2與M0的比值從1999年的8.74倍上升到21倍以上,M2與GDP的比值超過了2倍,給宏觀經濟調控和貨幣政策選擇造成極大的困難。

  要改變貨幣金融運作中的種種被動局面、走出經濟和金融運作中的難局,必須使債券(尤其是公司債券)回歸直接金融,利用金融脫媒的機制,迫使商業銀行等金融機構業務轉型,推進利率市場化進程,既切實降低實體企業的融資成本,又切實提高城鄉居民等資金供給者的金融財産收入水準,同時分散經濟和金融運作中的債務風險。

  第四,深化金融監管體制機制改革,改變機構監管為主的格局,形成功能監管為主的體制機制,以此為基礎建立統一協調的金融監管部門機制、中央與地方分層監管體系。

  1992年10月,中國證監會的設立標誌著以分業監管為特徵的專業化金融監管體系建設邁出了第一步,此後於1998年設立了中國保監會,2003年設立了中國銀監會,形成了由人民銀行、銀監會、證監會和保監會(即“一行三會”)所構成的金融監管體系。20多年來,這一金融監管體系在落實金融監管的各項要求,建立金融監管制度,推進金融機構和金融市場發展,防範和化解金融風險,保障經濟和金融運作秩序的穩定,抵禦國際金融危機對中國金融體系的衝擊等方面,發揮積極重要的作用。但同時也存在著一系列亟待解決的內生矛盾,突出表現有三。

  其一,在金融産品日益複雜的條件下,依然貫徹著機構監管為主的取向。金融監管以金融産品的交易為重心,在金融交易發展過程中,隨著金融創新的不斷發展,各種金融産品的內在機制已從單一型轉向複合型,突破了分業經營的局限。在此背景下,繼續貫徹原先的分業監管的取向,不僅嚴重限制了金融産品創新的有效展開,而且加劇了各金融監管部門之間監管職能落實中的矛盾。一個突出的實例是,證券投資基金中貫徹著信託機制,在英國等歐洲國家,將這種投資基金成為“信託型基金”。但由於中國信託監管歸銀監會監管、證券投資基金歸證監會監管,兩部門之間為了貫徹分業監管,在《基金法》只得將“信託型基金”改名為“契約型基金”。與此對應,中國各種資産管理中也貫徹著信託原則,應由信託監管部門進行監管,但為了避免監管部門之間的監管不協調,這些資産管理大多選擇了回避“信託”一詞,使得資産管理中九路大軍各自按照各自監管部門的要求展開經營運作,處於亂局狀態。

  其二,各金融監管部門為了支援管轄之下的金融機構,各自為戰,畫地為牢,出臺了一系列相互矛盾或相互競爭的政策措施。例如,2001年《信託法》出臺後,證監會與人民銀行、銀監會等在發展集合理財業務、資産證券化、房地産基金等方面出臺了競爭性部門規章;在公司債券市場發展中,國家發改委、人民銀行、銀監會、證監會等各自審批著管轄之下的機構發債,不僅名目繁多,而且規則不盡相同;在理財産品方面,銀行在做、證券公司在做、信託公司在做、保險公司也在做。在這些方面出現了“你做我也做”的情形。

  其三,各金融監管部門之間相互掣肘。金融創新和金融發展需要涉及到各金融監管部門之間的相互配合,金融改革的各項措施落實也需要各金融監管部門之間通力合作,但長期以來,各金融監管部門從自身角度出發,在相當一些相關事務上或相互推諉或相互扯皮,出現了一種“你不做我也不做,我不做也不讓你做”的情形。

  要改變這種狀況,發揮金融市場在配置金融資源方面的決定性作用,必須按照金融市場的內在要求,打破機構監管為主的格局,貫徹功能監管為主的取向,實行按照業務條線重新整合金融監管部門。例如,銀監會內部不再按照銀行機構分類設立監管一部、監管二部等機構,而是按照功能監管要求,設置存貸款業務監管、同業業務監管等監管機構。在此基礎上,重新整合金融監管部門的設置,設立全國性金融監管部門,完善監管協調機制。另一方面,鋻於中國各地的經濟和金融活動差別甚大,金融市場發展很不均衡的現實狀況,需要根據各地的差異性,按照十八屆三中全會《決定》要求,積極發展地方金融體系,在此基礎上,“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”。

  第五,推動資本市場雙向開放,有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度。資本市場雙向開放,是指資本市場對內開放和對外開放相聯動的態勢。資本市場對內開放是對外開放的基礎性條件。所謂資本市場對內開放,關鍵是資本市場對境內居民個人和實體企業開放,其中最基本的是,債券發行向資金供給者的主體(即城鄉居民和實體企業)開放和債券交易市場向這些資金供給者開放。只有資本市場對中國境內資金供給者開放了,才有可能使直接金融産品回歸直接金融範疇,在發展市場信用的基礎上,推進資本市場的健康快速發展,形成較為合理有效的金融産品價格體系。由此,為資本市場對外開放提供三方面的條件支援。

  其一,可交易的産品。資本市場對外開放以有可供境外非居民交易的金融産品為基本點,換句話説,如果沒有可交易的金融産品,境外非居民如何進入中國境內的資本市場、進入又有何操作空間?如果中國境內的城鄉居民和實體企業尚且沒有可交易的金融産品,又如何保障境外非居民進入中國境內資本市場的交易?

  其二,金融産品價格的合理運作。資本市場(尤其是債券市場)的交易如果僅局限于金融機構介入,其價格形成機制是有缺陷的,價格水準、價格波動和價格走勢等也有著內生不足甚至扭曲。只有在可進入交易市場的各類主體均可自由進入市場從事交易活動的條件下,資本市場的各類産品價格才可能充分反映各類參與者的意願、供求能力和投資運作預期等。在此條件下,隨著合理均衡的價格體系形成,價格形成機制比較符合市場機制要求且規則透明、資訊披露充分等,境外非居民才能夠充分了解和把握中國境內資本市場的走勢脈絡,敢於投資這一新興市場。

  其三,金融監管的規範化。在資本市場對內開放程度不足的條件下,金融監管部門可以繼續實行機構監管為主的取向,要求金融機構按照監管部門的旨意從事資本市場的各項操作。但在資本市場向城鄉居民和實體企業開放的條件下,這種情況就將受到城鄉居民和實體企業的身份、數量和投資意願等的制約,由此,以貫徹行政意圖為主的金融監管將改變為以尊重市場規則為主的金融監管。境外非居民長期在國際金融市場中投資運作,既有著比較強的市場意識,又熟悉市場規則,因此比較容易接受尊重市場規則的金融監管機制。

  隨著資本市場對內開放程度的提高,城鄉居民和實體企業充分進入資本市場,展開公司債券和其他金融産品的交易,資本市場對外開放的條件趨於成熟,由此,可以逐步啟動資本市場的對外開放程式。在資本市場對外開放中,首先應啟動的是債券市場(如國債市場、公司債券市場等),然後,才是股票市場和金融衍生産品市場等。在這個過程中,根據可對外開放的金融産品交易次序,逐步開放金融交易的可兌換品種,深化金融交易可兌換程度。

  金融體系改革應實現的上述五個方面目標是一個有機統一的整體,它們雖各有側重,但也相互依賴相互制約,因此,在改革舉措的選擇中應從這種有機統一角度進行甄別考慮。金融體系改革也是一個複雜且具有全局性的工程,應避免對經濟和金融的正常運作産生瞬間的嚴重衝擊,因此要考慮選擇有著“滴水穿石”效應的舉措,即在漸變中逐步形成巨變的效應。

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