眾所週知，機關事業單位養老保險制度改革的基本原則是“基本養老+職業年金”的“兩層設計”，旨在保證與企業職工養老制度的一致性，徹底消除“雙軌制”。與企業相比，機關事業單位的明顯特徵是工作環境相對穩定（長期聘用合同）、人員素質較高（學歷較高且全部嚴格考試入門）、工資增長機制平滑穩定（不是大起大落）、工作崗位重要（掌握國家行政管理、醫療衛生教育和上層建築等重要部門）。目前企業年金的“社會基礎設施”難以滿足機關事業單位建立職業年金的實際要求，這就為機關事業單位養老保險改革帶來一定困難。

　　簡言之，全國範圍內的機關事業單位普遍建立職業年金所需要的“社會基礎設施”的“硬體條件”，實際就是指受託人、賬戶管理人和投資管理人的客觀條件。目前看，年金市場上已有的單一資格管理人角色分散，現有的6個養老保險公司雖然基本將多個資格實行了縱向捆綁，規模有所擴大，但總體看還不能滿足需要，需要“升級”。另外，現存的養老保險公司發展極不平衡，目前形成發展模式大約有兩種：一是定位以提供信託制的企業年金服務為主，專業化程度較高的，可以看作養老基金管理公司的雛形；二是定位為混合經營為特色，即以團險帶動年金，契約型保險業務佔主流。由於這兩種模式與機關事業單位建立職業年金的實際要求都存在一定差距，因此，建立養老基金管理公司便成為機關事業單位養老保險改革的一個必要條件。

　　作為機關事業單位建立職業年金的社會基礎設施和硬體條件，養老基金管理公司可以滿足這樣三個條件。

　　第一是“體量的規模性”。機關事業單位養老金改革之後，職業年金計劃作為重要的補充形式將如雨後春筍，各省和直轄市將會出現教師基金、醫生基金、政府公務員基金等，甚至不排除出現全國性的行業年金（類似澳大利亞與荷蘭等國的行業年金），他們大部分將採取內部受託形式，也不排除有些會採取外部受託模式；在規模上他們都將是龐然大物，如同美國各州的政府公務員基金和教師基金等，他們動輒幾千億美元，個別幾隻在全球排名中名列前茅。雖然這些基金可以分別選擇多家投資管理人，但目前國內投資管理人的規模和實力卻還沒有足夠大，很不對稱，有“小馬拉大車”之嫌。有了養老基金管理公司，機關事業單位建立職業年金載體的缺位問題（受託人、賬管人與投資管理人）就得以解決。換言之，建立起足夠大的專業化機構，投資和運營便有了可靠與穩定的載體，面對職業年金的這個“社會基礎設施”，機關公務員和事業單位這兩個群體就會“放心”參加改革。

　　第二是“競爭的有序性”。從理論上講，與企業年金完全一樣，職業年金作為第二支柱是“自願型”的制度。但是，機關公務員和事業單位的工作性質又決定了這樣一個事實：職業年金具有“準強制性”，這一點與美國等發達國家十分相似。因此，建立養老基金管理公司是機關事業單位這輪養老制度改革的一個必要條件，是其頂層設計不可分割的一個組成部分，應納入到全國範圍內深化養老保障改革的制度安排之中。基於這樣的考慮，我們應吸取10年前初建企業年金市場時的一些教訓，構建一個“市場有序和競爭有限”的年金制度環境，於是建立若干養老基金管理公司就成為必然。在全國劃分大區域，每個區域有若干公司共同負責，在外部受託人和投資管理人的市場上，既存在競爭，又相對固定區域，以確保各省機關事業單位養老保險制度改革的安全性和有效性。現存的眾多企業年金投資管理人可成為養老基金管理公司的外部投資管理人，由此形成一個二級市場。

　　第三是“投資的選擇性”。專業化的養老基金管理公司具有強大的資産配置能力與多樣性産品服務提供能力，可以實施專門的投資策略，為不同年齡組建立不同配置的生命週期基金，提供不同的投資基金系列服務，甚至建立一定程度的回報平滑穩定機制，以熨平世界經濟波動或國內經濟週期帶來的收益波動。我們知道，在較長時期內，作為補充的第二支柱，職業年金也好，企業年金也罷，對賬戶資産採取個人分散投資決策的可能性很小，由投管人實行集中投資將是唯一選項，這是國情條件約束的結果。為克服這種集中投資的缺陷，滿足不能年齡段和不同風險偏好的賬戶持有人對資産配置的不同要求，投管人提供不同的生命週期基金和不同的組合是大勢所趨。機關公務員和事業單位人員建立的職業年金更加特殊，他們的流動性不是很大，對生命週期基金的需求更加強烈，要求更加嚴格，只有養老基金管理公司才能提供這些服務和滿足這些要求。

　　上個世紀90年代中期，事業單位（包括部分公務員）養老保險前兩輪改革（上世紀90年代中期和2008年）之所以沒有進展，主要原因之一就是職業年金這個第二支柱沒有建立起來，第一支柱改革後下降的替代率能否補上去存在不確定性。而建立職業年金的“核心問題”或稱重要載體就是建立養老基金管理公司，這是關係社保總體改革的“牛鼻子”。此次第三輪改革正在頂層設計之中，應吸取前兩輪改革經驗教訓，兵馬未動，糧草先行，為建立職業年金做好“硬體”準備。

　　美國聯邦政府公務員和軍職人員建立的職業年金“節儉儲蓄計劃”（簡稱“TSP”）很成功，很有代表性，也很有啟發，堪稱政府僱員的信託制DC型職業年金的一個樣板。TSP建立於1986年，實際就是“政府版”的401（K）計劃。截至2013年底，參加這個自願型計劃的人數達450萬（包括聯邦郵政系統），資産規模4050億美元。它為參保人提供了10隻基金，僱員可自由選擇搭配。其中，有5隻是個人基金，他們分別是G基金，F基金，C基金，S基金和I基金；有5隻是“生命週期基金”，他們分別是L 2050（2045年以後退休），L 2040（2035-2044年退休），L 2030（2025-2034年退休），L 2020（2015-2024年退休），L income基金（2015年之前退休），參保人根據自己年齡選擇適合自己的投資基金。

　　建立10隻基金是一個特殊的制度安排，負責監管的是美國“通貨監理局”（OCC），而不是證監會（SEC）。承擔TSP運營的是“聯邦退休節儉計劃投資委員會”（FRTIB），這是一個獨立的專門機構，隸屬聯邦政府。

　　總體看，美國的TSP收益率很好，不僅戰勝了通脹，還大大高於社會平均增長率：2013年平均收益率是16.0%，1986年-2013年底的平均收益率是7.4%。在個人基金和生命週期基金之間，絕大部分人選擇的是前者。從資産規模來看，依次是：G基金1440億美元，C基金1017億美元，S基金396億美元，I基金227億美元，F基金189億美元，合計將近3300億美元，佔全部資産的80%。餘下700億為生命週期基金，其持有資産基金分別是：L 2020為203億美元，L 2030為178億美元，L 2040為133億美元，L 基金為62億美元，L 2050為31億美元。