□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　隨著未來城鎮化進入快速發展階段，城市消費需求會出現爆發性的增長，這既包括城鎮化過程中基本消費需求增長，以及隨收入增長帶來的消費需求升級換代，也包括老齡化的養老消費需求。上述這些都對城市公共服務産品供給提出了更高要求。但與此同時，在預算規範化和透明化、地方債務去杠桿的情況下，未來地方政府支出能力受到限制。在這種情況下，採取PPP（公私合作模式）來供應公共産品和服務將會有廣闊的空間。

　　去年以來，國家對於民間資本進入公共産品投資和供給領域空前重視，十八屆三中全會改革決定提出，“鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設”。近段時間，該項改革落地有加速推進態勢，公共服務領域開始向社會資本敞開大門，PPP提速可期。

　　目前，國家發改委牽頭的PPP立法（特許經營法）工作正在推進，國家或地方PPP管理機構（財政部PPP中心和各地辦公室）已經成立，財政部（廳）指導項目落地的業務培訓正在開班，而各地也在如火如荼地梳理即將簽約或推進的PPP試點項目。這預示著，沉寂多年之後，作為推進綜合改革的舉措之一，PPP有望在化解地方債務風險、降低財政支出壓力、創新公共産品和服務新融資渠道、降低公共服務成本和價格、解決城鎮化融資需求等方面發揮綜合作用。

　　一般來説，PPP項目與普通項目不同，以利益共用和風險共擔為特徵，基於政府和企業雙方長達數十年的合作契約，跨越若干屆政府。因此，PPP對制度環境要求非常高，需要在法律保障、機制設計等方面進行一系列制度設計。

　　PPP模式下，政府和社會資本的合作是基於民商法律關係的平等合作，二者之間出現爭分要通過《合同法》來解決。但目前，發改委牽頭的《基礎設施和公用事業特許經營法》立法仍舊屬於行政法序列，這意味著二者的合作是甲方和乙方的關係，不可避免涉及到行政審批、政府監管，無法做到真正的平等。如果考慮到過去公用事業市場化和PPP探索過程中屢屢發生的“新官不理舊賬”、觀念爭分（公共事業能否市場化），以及過去合作中地方政府的違規行為，很難確保契約真正被遵守，從而實現共擔風險和共用利益。

　　另外，近期發佈的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，提出甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣PPP模式。但是，很多存量項目（包括擴建改建）在可行性研究、項目設計和運營管理中存在很多不合理的地方，在項目合作初期，投入成本較高，運營風險較大，需要社會資本在改造、技術、管理上面“動大手術”。因此，為激勵社會資本進入，政府要建立動態調整的收費定價，或政府補貼機制，或隱性擔保機制，以彌補社會資本。

　　但目前，由於我國還沒有分行業、分類型的公共部門項目交付的比較基準，而PPP項目具有多樣性、複雜性和長期性等特徵，針對政府和不同社會資本提供的價值、承擔的風險以及要求的回報在實際操作中難以直接比較，即便同一類項目也難以直接比較。因此，PPP通行的規則——VFM（Value for Money，物有所值），即“PPP項目應比政府自行投資建設交付同樣服務，使用更低的成本或獲得更大的價值”在我國難以實施，造成收費定價和補貼沒有依據，這對後面的合作和權利義務明確是一個難題。

　　事實上，政府主動向社會資本“示好”並非首次。國務院在2010年和2012年就曾先後出臺《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和實施細則（“新36條”），但由於各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響並不明顯。

　　事實上，根本原因就在於，社會資本與國企和央企的競爭中始終處於劣勢。後者在政企關係、融資地位、資金實力、談判上佔有明顯優勢，而很多PPP項目對社會資本在體量上有要求，這就造成PPP成為政府和國企、央企的盛宴，導致PPP重蹈覆轍，社會資本高效率、低成本、切合市場需求的優勢沒有被發揮出來，特別是2008年金融危機期間集中開工的PPP項目。目前，儘管地方推出和集中簽約的PPP項目很多，但很多都沒有脫離這一本質。

　　因此，未來PPP項目招投標應該完全遵循公開透明原則，對投標方不能設置門檻，而應以完全的VFM作為評判標準，評選出最具競爭力的候選投資人名單，依優先順序進行競爭性談判。同時，對於短期內社會資本盈利，甚至是高溢價收益也應該本著有利於“增加公共品供給、降低公共品價格”的長遠眼光來看待。同時，“建立城市基礎設施金融體系”也應該儘快推進，以解決社會資本融資難題和資金實力缺陷。