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PPP真正落地尚需多重保障

  • 發佈時間:2014-11-19 00:43:26  來源:中國證券報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  □深圳市房地産研究中心 李宇嘉

  隨著未來城鎮化進入快速發展階段,城市消費需求會出現爆發性的增長,這既包括城鎮化過程中基本消費需求增長,以及隨收入增長帶來的消費需求升級換代,也包括老齡化的養老消費需求。上述這些都對城市公共服務産品供給提出了更高要求。但與此同時,在預算規範化和透明化、地方債務去杠桿的情況下,未來地方政府支出能力受到限制。在這種情況下,採取PPP(公私合作模式)來供應公共産品和服務將會有廣闊的空間。

  去年以來,國家對於民間資本進入公共産品投資和供給領域空前重視,十八屆三中全會改革決定提出,“鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設”。近段時間,該項改革落地有加速推進態勢,公共服務領域開始向社會資本敞開大門,PPP提速可期。

  目前,國家發改委牽頭的PPP立法(特許經營法)工作正在推進,國家或地方PPP管理機構(財政部PPP中心和各地辦公室)已經成立,財政部(廳)指導項目落地的業務培訓正在開班,而各地也在如火如荼地梳理即將簽約或推進的PPP試點項目。這預示著,沉寂多年之後,作為推進綜合改革的舉措之一,PPP有望在化解地方債務風險、降低財政支出壓力、創新公共産品和服務新融資渠道、降低公共服務成本和價格、解決城鎮化融資需求等方面發揮綜合作用。

  一般來説,PPP項目與普通項目不同,以利益共用和風險共擔為特徵,基於政府和企業雙方長達數十年的合作契約,跨越若干屆政府。因此,PPP對制度環境要求非常高,需要在法律保障、機制設計等方面進行一系列制度設計。

  PPP模式下,政府和社會資本的合作是基於民商法律關係的平等合作,二者之間出現爭分要通過《合同法》來解決。但目前,發改委牽頭的《基礎設施和公用事業特許經營法》立法仍舊屬於行政法序列,這意味著二者的合作是甲方和乙方的關係,不可避免涉及到行政審批、政府監管,無法做到真正的平等。如果考慮到過去公用事業市場化和PPP探索過程中屢屢發生的“新官不理舊賬”、觀念爭分(公共事業能否市場化),以及過去合作中地方政府的違規行為,很難確保契約真正被遵守,從而實現共擔風險和共用利益。

  另外,近期發佈的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》,提出甄別篩選融資平臺公司存量項目,對適宜開展PPP模式的項目,要大力推廣PPP模式。但是,很多存量項目(包括擴建改建)在可行性研究、項目設計和運營管理中存在很多不合理的地方,在項目合作初期,投入成本較高,運營風險較大,需要社會資本在改造、技術、管理上面“動大手術”。因此,為激勵社會資本進入,政府要建立動態調整的收費定價,或政府補貼機制,或隱性擔保機制,以彌補社會資本。

  但目前,由於我國還沒有分行業、分類型的公共部門項目交付的比較基準,而PPP項目具有多樣性、複雜性和長期性等特徵,針對政府和不同社會資本提供的價值、承擔的風險以及要求的回報在實際操作中難以直接比較,即便同一類項目也難以直接比較。因此,PPP通行的規則——VFM(Value for Money,物有所值),即“PPP項目應比政府自行投資建設交付同樣服務,使用更低的成本或獲得更大的價值”在我國難以實施,造成收費定價和補貼沒有依據,這對後面的合作和權利義務明確是一個難題。

  事實上,政府主動向社會資本“示好”並非首次。國務院在2010年和2012年就曾先後出臺《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和實施細則(“新36條”),但由於各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在,社會反響並不明顯。

  事實上,根本原因就在於,社會資本與國企和央企的競爭中始終處於劣勢。後者在政企關係、融資地位、資金實力、談判上佔有明顯優勢,而很多PPP項目對社會資本在體量上有要求,這就造成PPP成為政府和國企、央企的盛宴,導致PPP重蹈覆轍,社會資本高效率、低成本、切合市場需求的優勢沒有被發揮出來,特別是2008年金融危機期間集中開工的PPP項目。目前,儘管地方推出和集中簽約的PPP項目很多,但很多都沒有脫離這一本質。

  因此,未來PPP項目招投標應該完全遵循公開透明原則,對投標方不能設置門檻,而應以完全的VFM作為評判標準,評選出最具競爭力的候選投資人名單,依優先順序進行競爭性談判。同時,對於短期內社會資本盈利,甚至是高溢價收益也應該本著有利於“增加公共品供給、降低公共品價格”的長遠眼光來看待。同時,“建立城市基礎設施金融體系”也應該儘快推進,以解決社會資本融資難題和資金實力缺陷。

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