財稅專家劉小兵：制定財政基本法有助“管住錢袋子”

　　全國人大代表、財稅專家劉小兵提出“完善政府收支分類科目”建議收到財政部回復

　　制定財政基本法有助“管住錢袋子”

　　“現有的預算資訊，無法細緻到讓人大代表去判斷資金使用是否正確。”全國人大代表、上海財經大學公共經濟與管理學院院長劉小兵，在接受北京青年報記者採訪時，對目前的預算報告做出上述評價。他認為，這可能和目前的收支分類科目不盡合理有關。為此，他提出相關建議，並在3月13日收到了財政部的回復，表示已在預算報告中增加“完善政府收支分類科目”。

　　談問題

　　現有資訊不足以判斷資金使用是否正確

　　北青報：您如何評價今年的財政預算報告工作？

　　劉小兵：審查了全國和中央本級的財政預算報告，反映出的問題和地方的情況差不多。首先我們肯定它的進步，給的材料比以往要多，還專門做了一本解讀材料。

　　但看完這些材料，發現有些問題依然存在。具體來説，根據現有的預算資訊，很難判斷資金的使用是否正當、正確。打個比方來説，我是教育系統的，在看2018年的中央本級預算時，我就特別關注教育支出，2018年中央本級安排的教育支出預算是1711.22億元，也是最大的支出項目之一。那這1711億多元是怎麼花的呢？

　　按照目前的收支分類科目，以功能分類，分為類、款、項三級；按經濟性質分類，分為類、款兩級。

　　我先按功能分類看，1711億多元的“類”下，分為六七個“款”，其中普通教育佔1485.99億元，佔比超過80%。這麼多錢到底用在哪？我就接下去看“項”，發現又細分為七八個“項”，其中高等教育佔比超過90%，有1405.6億元。作為高校的教師一員，我當然很感興趣，教育部部屬院校有100多所，這些資金，其他高校拿多少，我們上海財大拿多少？但資訊只到“項”為止，具體資金如何分配看不到。

　　北青報：是否有別的途徑，可以查看資金的流向細節？

　　劉小兵：那就看“經濟分類”。中央本級預算的經濟分類把所有的3萬多億支出中的1萬多億“基本支出”都放在了一起，看不到更細緻的內容。

　　我又轉而去看部門預算。因為這1400多億的高等教育支出，肯定是通過教育部花出去的。看了教育部的部門預算，發現按“經濟性質分類”來看，分為工資福利、對個人家庭的補助、商品勞務支出和資本性支出四大類。其中，除了工資福利，商品勞務支出佔比也很大。商品勞務支出又細分為27個“款”，包括水費、電費、諮詢費、勞務費等。其中勞務費佔14.5億左右。我就在想：這14.5億為誰花的，花到哪去了？我同樣看不到了。

　　所以還是老問題：按照《預演算法》編制的財政預算報告，在提交給人大審查時，還是無法細緻到讓人大代表去判斷這個資金的使用是否正確。

　　談措施

　　完善政府收支分類科目提上日程

　　北青報：預算資訊呈現得不夠細緻，可能是什麼原因造成的？

　　劉小兵：可能跟目前的收支分類科目不盡合理有關，收支分類科目不夠科學導致政府的錢花出去找不到地方記賬，只能歸入“其他支出”。

　　舉例來説，中央本級的財政預算，按照“功能分類”有幾十頁資訊，但看數據的時候會發現，大部分科目的數據都很小，比較大的數據都集中在“其他支出”裏。加總一下，我發現“其他支出”佔總支出的10%，加起來有3000多億。按照“經濟性質分類”的結果也是如此，“其他支出”佔到30%左右。

　　“其他支出”的佔比高，從側面反映出政府收支科目的分類不夠科學，可以建議中央仔細研究收支分類，對此做一個改革。不管是從廣度還是深度上，讓它能夠更真實地反映政府做了什麼事，錢到底花到哪兒去了。

　　北青報：您就此提出了相關建議？

　　劉小兵：是的，並且在3月13日收到了財政部的回復。回復內容説，已在預算報告中增加“完善政府收支分類科目”。我對財政部積極及時做出回應的態度表示讚許，當然，接下來我們也會關注相關部門具體會怎麼做。

　　談進展

　　“全口徑預算”落實工作有待加強

　　北青報：今年是新預演算法實施的第四年，一直在説的“全口徑預算”，目前進展如何？

　　劉小兵：按照預演算法要求，全口徑預算，即政府把所有資金都納入預算。從形式上來説，已經做到了。表現出來的就是“四本預算”，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。但當前的問題是，政府主要的“功課”，做在一般公共預算上，而其他三本“賬”，還有待加強。即使是一般公共預算，也有需要改進的地方。從法律層面上看，在一般公共預算中，對政府的基本支出，規定得非常詳細，要詳細地展示這些錢怎麼花出去。但對於另一塊比較大的支出，即項目支出，預演算法的要求並不是很高。

　　北青報：對“項目支出”要求不高，具體體現在哪些方面？

　　劉小兵：舉例來説，我在看部門預算的時候，特別關注項目支出。説明中提到，項目目標要嚴格按照項目庫建設，按照績效目標來進行編制。但我看了每一個部門的部門預算，發現項目支出只有一個總數，這些錢到底安排到什麼項目裏，看不出來。

　　還有一個問題，各部門挑出來的36個“重點支出項目”，加總的金額佔項目支出總金額不足5%。這意味著，挑出來的這些項目，可能不是真正的重點項目。

　　所以從部門預算來説，有很大一塊“項目支出”，你看不到它做了哪些項目，導致我們(人大代表)也沒有辦法進一步審查，這一方面的工作有待完善。其次，可以增加一些真正的、老百姓比較關注的重點項目。再次，投票機制也有改進空間。如果有代表對當中的某幾項不同意，怎麼辦？所以應該允許人大可以對預算報告提出一些修正，甚至將來允許人大代表在對預算報告投票時，可以分項投。

　　談議案

　　希望制定財政基本法“管住錢袋子”

　　北青報：今年您帶來了什麼議案？

　　劉小兵：關於制定財政法的議案我們已經研究兩年多了。雖然我國已制定了一些財政法律，但從總體上看，財政立法還不夠完善和不成體系。

　　比如關於收入、支出，對於國有資産的處置都沒有完全納入法制的軌道中。舉個例子，政府非稅收入中，政府性基金收入有十多項，真正有法律依據的佔比不多，最大的一項來源是國有土地使用權出讓金收入，就只有行政法規。

　　一部預演算法無法解決所有的問題，預演算法更大意義是收支過程進行管理的法律法規，很多基本原則有待界定清楚。所以在預演算法之外，應該著手進行財政基本法的相關工作，起到上位法的作用。這也是實現“把錢袋子管住”的關鍵一步。

　　文並攝/本報記者 張雅