涂聖偉

　　為提高農業補貼政策效能，財政部、農業部聯合印發《關於全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，2016年在全國全面推開農業“三項補貼”改革，將農業“三項補貼”合併為農業支援保護補貼，變激勵性補貼為功能性補貼、覆蓋性補貼為環節性補貼，重點支援耕地地力保護和糧食適度規模經營。這是主動適應經濟發展新常態、順應糧食供求新形勢、應對內外部環境新變化的重要舉措，有利於提高政策的指向性、精準性和實效性，有利於促進糧食適度規模經營和農村金融加快發展，對增強農民獲得感和滿意度、促進現代農業發展具有重要意義。

　　補貼農業農民是世界通行做法。農作物良種補貼、種糧農民補貼和農資綜合補貼等“三項補貼”政策，構建起一套針對性強、含金量高、惠及面廣的農業補貼政策體系。農業補貼政策的實施與農業稅退出歷史舞臺，成為國家與農民關係由“取”到“予”的根本性轉折，由此開啟了我國糧食“十二連增”和農民持續增收的歷史新階段。但隨著農業內在條件和外部環境的深刻變化，“三項補貼”政策效應持續遞減，政策效能逐步降低，補貼已成為農民普惠的“收入型福利”，已不能適應新形勢新要求，迫切需要建立能夠更好貫徹“藏糧于地、藏糧于技”戰略、更加符合現代農業發展方向、更為精準高效的農業補貼政策體系。

　　全面推開農業“三項補貼”改革，兼顧了保障糧食數量安全、品質安全和生態安全“三大需求”，符合産出能力安全優先、品質和效益優先、永續發展優先“三個導向”，是供給側結構性改革在農業生産領域的具體體現。當前，我國農業發展面臨的數量與品質、總量與結構、投入與産出、成本與收益、生産與環境等方面的矛盾日益加深，各種短期問題與長期矛盾交織疊加，在糧食供求關係長期偏緊的局面沒有根本改變，農業生産成本“地板”持續抬升和農業生態環境保護壓力不斷加大的背景下，要將糧食産量維持在一個合理區間，將農業供給品質和效率提升到更高層次，同時讓資源環境能夠得到“休養生息”，農業補貼不僅不能減少，還要進一步強化。

　　新時期新階段完善農業補貼政策，關鍵要在提高補貼精準性和效能上下更大功夫。我國尚不具備全面、大規模補貼支援農業的能力，與發達國家搞補貼競爭，單純依靠擴大補貼規模來保障糧食安全和提高農業供給品質，既不現實，也不符合世貿組織規則。農業“三項補貼”改革，將政策目標調整為支援耕地地力保護和糧食適度規模經營，抓住了農業實現高品質可持續發展的“主形態”和關鍵“短板”，也給農民發展綠色農業吃了“定心丸”。加強耕地地力保護的支援，增強了農民保護耕地地力的動力，“用養結合”有利於緩解農業支撐要素緊繃、環境透支等問題，促進農業可持續發展。加強糧食適度規模經營的支援，“誰多種糧食，就優先支援誰”，“種補結合”有利於促進糧食適度規模經營，推動農業規模化、産業化、社會化發展。

　　“三項補貼”改革是農業政策的又一次重大調整，事關廣大農民群眾切身利益和農業農村發展大局，事關國家糧食安全和農業可持續發展，要確保改革舉措落到實處、産生實效，還需做到“兩平衡一協調”：

　　一是耕地承包主體和經營主體補貼支援的平衡。承包地“兩權變三權”後，部分耕地的承包主體和經營主體發生分離，擁有耕地承包權的種地農民只是經營主體的一部分，耕地地力補貼對象原則上是擁有耕地承包權的種地農民，如何做到“誰經營誰保護”，讓實際種糧主體成為真正的耕地保護主體，加大耕地保護投入，減少短期行為，還需要有更多政策上的設計。

　　二是生産環節和産前産後環節補貼支援的平衡。糧食安全和農産品穩定供應不僅是“産”出來的，也是技術進步、加工轉化等共同作用的結果。農業補貼重點要穩定生産、提高産能，對産前産後環節也不能忽視。可以結合推進農村一二三産業融合發展，採取貸款貼息、重大技術推廣與服務補助等方式，支援農業新型經營主體和服務主體開展農業科研、農産品現代流通等，提升産業鏈整體效率。

　　三是農業生産支援補貼與其他相關政策的協調。當前我國農業已經進入高成本、高風險階段，保障糧食安全面臨的兩難和多難問題很多，確保農業生産支援補貼真正發揮實效，需要其他配套政策支援。從過去實踐看，由於補貼政策與進口管理等政策不協調，出現過補貼惠農效果受到侵蝕的情況。要加強補貼政策與價格支援、進口管理等政策手段的銜接，形成政策組合效應。

　　“三項補貼”改革不會是農業支援保護制度調整的休止符，要守住“確保穀物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全戰略底線，保持農民持續增收好勢頭，農業補貼制度改革依然在路上。