■鄭聯盛

　　近期，金融監管體系的改革特別是宏觀審慎管理制度框架的完善成為熱點問題。這個熱點的形成主要有兩個原因：一是過去半年多的時間內，國內金融市場體系的波動性加劇，金融風險有所擴大，跨市場的風險傳染較為明晰，反映了現行金融監管體系存在監管有效性和協調性問題。二是金融監管體系改革及宏觀審慎管理框架的完善可能涉及到一行三會的機構安排和改革問題。

　　從現實的金融風險應對需要看，中國應該建立健全系統性風險的處置框架，構建金融宏觀審慎管理制度框架。系統性風險應對以及宏觀審慎管理是金融危機之後歐美金融體系改革的核心，中國也曾經跟隨改進一段時期，但目前尚未建立起完善的系統性風險應對框架，這不利於未來系統性風險的防範與處置。

　　從金融監管體系改革看，國內金融監管體系的改革是“十三五”時期一個重要的任務，應該建立起系統性風險防範的金融宏觀審慎管理框架，明確系統性風險應對的責任主體、組織架構、微觀指標、協調機制等。宏觀審慎管理框架的建立可能會給金融監管體系帶來三個重大的變化：一是系統性風險應對的責任主體，即是由人民銀行還是新成立一個級別更高的金融穩定委員會來作為宏觀審慎管理框架的核心主體。國外的經驗看，中央銀行的金融穩定職能在金融危機之後是大大強化的。二是宏觀審慎與行為監管的職能關係問題，要不要成立新的機構來強化微觀行為監管和消費者保護。即是否會出現“雙峰監管”的模式。三是分業監管與統一監管，這涉及到三個行業性監管機構的改革問題，如果是走向統一監管模式，那麼三個行業監管機構就存在合併的可能性。

　　在銀行主導的金融體系中，這其中一個核心的環節是人民銀行和銀監會的職能分工以及與相關部委的統籌。目前在機構改革和組織建設上存在著國務院金融監管委員會統籌一行三會的雙層模式、三會重歸人民銀行的大一統模式、三會合併為金融監管總局的統一監管模式、以及拆分三會宏觀審慎職能和行為監管職能的雙峰或類雙峰監管模式（一種是三會的宏觀審慎職能納入人民銀行+金融行為監管局；一種是人民銀行+宏觀審慎管理局+金融行為監管局）。各種模式的設計都有各自的利弊，但是，在宏觀層面的設計需要考慮四個問題：一是系統性風險應對的有效性；二是監管執行的延續性；三是金融機構的適應性；最後是金融穩定的責任而非權力。

　　依法治國、依法監管是未來完善的金融監管體系的根本，制度建設是宏觀審慎管理框架的一個有效組成部分。從我國現行金融監管體系的現實看，制度缺陷問題更加值得關注，目前，國內金融監管體系存在四個監管制度的錯配，即混業經營與分業監管、金融發展與金融監管、中央監管與地方監管以及金融創新與金融監管之間的制度性難題。

　　宏觀審慎管理框架的改革是必要的，但是，宏觀審慎政策框架及其改革需要關注五大問題：一是責與利的問題。金融穩定的職能更多是責任而不是權利，不要有“圈地”思維，不要陷入部門利益之爭。二是大和小的問題。國內金融監管改革應該是整個金融體系大改革的一部分，想通過金融監管體系改革來解決國內金融體系的諸多問題是不現實的。諸如目前國內金融監管體系存在的制度性難題是很難通過機構改革加以解決的。三是破和立的問題。打破一個舊監管體制是容易的，但是，建立一個新的監管體制是極其困難的。究竟是新建立一個統一監管機構，或新建立一個審慎監管主體加一個行為監管主體，還是在原體制上成立一個級別更高的協調機制，需要慎重考慮其必要性及潛在的影響。國內金融監管體系的問題更多是協調問題而不是各個監管主體的監管有效性問題。最後是機構與功能的問題。在機構監管的基礎上強化功能監管，強化對跨市場的風險傳染防控，應對所謂的影子銀行風險及“大表外”風險，更好地防範及應對系統性風險和區域性風險。

　　黨的十八大報告提出要“深化金融體制改革、加強金融監管、推動金融創新、維護金融穩定”，十八屆五中全會關於“十三五”規劃的建議強調，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，健全符合我國國情和國際標準的監管規則，實現金融風險監管全覆蓋。2016年是“十三五”的開局之年，也是金融體系風險防範、宏觀審慎框架完善、金融監管改革深化以及金融穩定目標實現征程的新起點，金融監管機構調整可能是金融監管體系改革的一個政策選擇，但不是必要選擇，更重要的是，機構調整只是監管改革的一個部分，建立健全宏觀審慎管理框架、保障金融體系穩定需要更多的綜合協調改革。

　　（作者係中國社科院金融法律與金融監管研究基地副主任）