中央經濟工作會議提出明年五大任務：去産能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，2016年是供給側結構性改革攻堅年。城市作為國家經濟的核心載體，充分實施以人為本的新型城鎮化戰略，圍繞城市人口和城市文明建設做足工作，是貫徹中央經濟工作會議的重要抓手。在特大城市和巨型城市備受矚目的同時，應做好中小城市的協同發展，提高我國主體功能區和城市群規劃的綜合提升能力。2013年農民工總量達到2.69億，2012年全國現有失地農民人約有4000~5000萬人，每年以300萬的速度增長，大學畢業生年均約為700萬。自2003年開始新市民作為城市政府人口管理的新政，在蘇、浙等地率先展開，目前已經成為我國城市服務管理外來人口的關鍵性政策，在鞏固城市總體發展品質和提高城市體量增長上起到重要推動作用。直轄和省會城市的人口規模和密度總體上得到集聚，甚至超過地區的綜合承載力。與此同時，地級市的人口集聚能力需要加快提速，為我國城市人口總體容量的承載貢獻更大的空間，促進優化、合理的城市群共生發育。新市民作為凝聚和固化外來人口的重要調節措施，應當發揮其宏觀調控的作用，為促進我國不同等級城市均衡發展提供有效的人口集聚政策參考。

　　2013年我國城鎮化率已經達到53.73%，但半城鎮化等矛盾突出。2013年農民工總量達到2.69億，與此同時，2012年全國現有失地農民人約有4000~5000萬人，每年以300萬的速度增長，2020年總量將超過1億，大學畢業生年均約為700萬。城市作為承載人口的重要空間載體，呈現人口快速膨脹的階段，尤其是直轄市和省會城市等。自2003年開始新市民作為城市政府人口管理的新政，在蘇、浙等地率先展開，目前已經成為我國城市服務管理外來人口的關鍵性政策，在鞏固城市總體發展品質和提高城市體量增長上起到重要推動作用。城鎮化在穩步推進人口遷移和合理城鎮面積增長的同時，需要實現産業結構、就業方式、人居環境、社會保障和文明樣式等的轉變。農民向城市市民的轉化，要將進城農民引入城市生活，使他們逐步融入新型的現代市民社會，實現傳統生産方式、生活方式和固有價值觀念的深刻轉變，普及和傳播城市文明，實現城鄉文化的融合。與此同時，從總規模收益和外部成本進行定分析， 規模過小的城市， 規模收益低。政府負擔的外部成本高， 經濟效益差；人口在10-100 萬人規模區間，才有正的凈規模收益。在100-400萬人規模區間為城市凈規模收益最大。因此，推進新市民化對於綜合承載力良好的中小城市作為主力推進城鎮化具有綜合效益。

　　“新市民”概念提出的宏觀背景和沿革

　　學術層面對新市民概念的解析

　　農民工的概念最早起源於江蘇省南部，1950年代大躍進後期，蘇南地區地少人多，土地無法解決生計，於是出現農民開始以自辦鄉鎮企業和進城服務兩種形式從農業轉移到工業、城市建築業和服務業等。改革開放確定農村人口有自由流動權後，農民工人數急劇上升並超過1億。農民工首先在小城鎮出現集聚。

　　費孝通在80年代初對江蘇吳江小城鎮商品經濟由解放前的衰落到解放後尤其是改革開放的興起，以及農業剩餘人口在小城鎮從事非農生産方式的探究，這是我國開展新市民社會現象研究的緣起。而國內學術界首次將都市農民工稱為“新市民”是在1986年，當時，杭州市區農民工約為12.3萬，佔企業職工總數的36.7%，98%在生産第一線。吳克強等人通過對杭州市進城青年務工人員進行走訪，通過對其在該市的生活和思想的調研，初步揭示了新市民在居住條件、用工待遇、合法保障、擇偶婚姻和城市融入等存在的問題。

　　伴隨“三化”的快速推進，農村剩餘勞動力轉移到城鎮和非農産業就業，是我國産業工人的重要組成部分，為我國“三化”的貢獻日益顯著。但是，在城鄉二元制改革尚未取得根本性突破的背景下，以農村轉移勞動力為代表的外來務工人員是生活在就業城市邊緣的弱勢群體，從事非農産業、生活就業在城鎮，但身份仍然是農民或非市民，在人口統計方面，居住半年以上按照常住人口，但是卻不能同時獲得所在城市的居民身份，融入城市、平等享受與市民同質的公共服務和社會福利較為困難，以農民工人口為基礎統計，該人群規模在2.69億以上，分別約佔全國和城鎮人口的19.77%和36.79%。如果大量農民工長期停滯在農民工狀態而未能新市民化，不但會影響城鎮經濟的健康發展，而且會成為和諧社會建設的重要隱患。因此，解決好農民工新市民化問題，對於推進新型城鎮化、擴內需促消費和統籌城鄉發展等方面都有著重要的理論意義和現實意義。與新市民體制機制有關的理論包括城鎮化與城鄉協調發展理論、二元結構理論、微觀的人口遷移理論、人力資本與社會資本理論、公平效率原則與基本公共服務均等化理論。

　　政府管理層面對新市民概念的解析

　　如前所述，蘇南的小城鎮現象自下而上，為國家政府就解決農村剩餘勞動力提供良好啟示。1997年6月，全國382個小城鎮進行戶籍改革試點；2001年3月，國務院批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》（國發〔2001〕6號），明確引導農村人口向小城鎮有序轉移，促進小城鎮發展和加快我國城鎮化進程。在戶籍管理層面，（1）對有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬；（2）已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，均可根據本人意願辦理或統一登記為城鎮常住戶口。

　　此後，蘇浙和廣東等省包括多個地級市以上的城市開始在政府層面研究並制定對外來人口等的管理。浙江省杭州市和江蘇省常州市是我國城市推行新市民實踐的先行者。常州市自2001年8月提出建設學習型城市，新市民學校（夜校）是六種學習型組織的之一。2006年青島市明確提出新市民的概念，贛州市在此基礎上，將返鄉農民工也作為新市民來界定。

　　構建專門的新市民服務行政實體，是浙江一些縣級市創新政府治理的舉措。2007年6月，平湖市（隸屬嘉興市）在浙江省率先建立外來人口服務管理的專門機構平湖市新居民事務局（隸屬市政府）。2007年8月，慈溪市（隸屬寧波市）專門為外來人員服務的政府職能部門慈溪市暫住人口服務管理局。2007年江陰已經實現新市民同城待遇的發展目標。將外來新市民和本市市民一起納入城鄉統籌就業、培訓、保障、維權範疇，從制度上保障新市民實現同城待遇。該市各企業用工條件實行本地、外地工同標準、同報酬、同保障，同等接受崗前引導性培訓和上崗後的職業技能培訓及職業考評鑒定。該市95%以上的鎮、辦事處專門為新市民建立了統一廉租管理的新市民生活居住區，新市民子女全部就近接受義務教育，而且完全享受老市民子女在公辦學校就學的待遇，近兩年未發生一起向新市民收取借讀費等違規行為。為了配套新市民工作的有效開展，地方政府圍繞新市民子女教育、戶籍、社會保險和知識技能等實施專門的“新市民工程”，蘇浙實施的新市民制度，有效地提高了城市的人口集聚能力，中部省份及其城市及時借鑒，如湖南省嘗試將新市民包含原有的城鎮居民，進鎮農民、個體經商、投資者、遷居、移居以及在城鎮謀求發展的各類人員；湖北省實施全省範圍的“新市民工程”；以贛州為代表的城市在中心城區實施新市民公寓等。

　　“新市民”概念的提出體現了我國解決城鄉二元體制問題、促進城鎮化協調發展和完善市場經濟的目標與行動。新市民是城市建設的重要組成部分，應當在充分受到尊重的基準上有序推進權利和待遇的保障與實現，包括居住、就業、社區、文化、戶籍和教育等。有人口管理部門將新市民總體上包括外來務工人員和流動人口。

　　“新市民”政策推進的總體特徵

　　自2003年起，國家約有98項政策提及農民工，其中34項對指導農民工進城就業和權益保護提出了翔實具體的規定，6項直接針對農民工提出政策要求。國務院關於解決農民工問題的若干意見(國發[2006]5號〕提出加強和改進對農民工工作的領導，切實把解決農民工問題擺在重要位置。國家勞動保障部（現人力資源和社會保障部）于2006年向國務院提出建立農民工工作聯席會議制度獲得通過，並建下設辦公室，負責聯席會議的日常工作（勞動保障部）。主要職責包括在國務院領導下，研究擬訂農民工工作的重大政策措施，為國務院決策提供意見建議；督促檢查各地區、各部門相關政策落實情況和任務完成情況，協調解決政策落實中的難點問題；研究確定年度工作要點和階段性工作計劃；定期向國務院彙報農民工工作情況，並及時通報各地區、各部門。2013年6月，國家成立國務院農民工工作領導小組，為組織擬訂和審議農民工工作的重大方針、政策、措施，組織推動農民工工作，督促檢查各地區、各部門相關政策落實情況和任務完成情況，統籌協調解決政策落實中的重點難點問題。辦公室設在人力資源和社會保障部。

　　儘管國家尚未出臺以新市民為內容的政策文件。國務院辦公廳關於深化收入分配製度改革重點工作分工的通知（國辦函 (2013) 36號），提出要有序推進農業轉移人口市民化，實施全國統一的居住證制度，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。地方性居住證管理辦法已經陸續出臺並施行（上海：2013年7月1日；天津2014年1月1日；廊坊政府令2011年第15號2011年12月24日），由公安部起草的全國居住證管理辦法已經提交國務院審定。

　　在居住證制度方面，北京和上海均有良好的實踐基礎，但制度以人才引進為服務對象。1999年，《北京市引進人才和辦理〈北京市工作寄住證〉的暫行辦法》（京人發[1999]38號），于2001年改名為“北京市工作居住證”，該辦法針對的是申請引進人才的單位應優先在本市行政轄區內吸納所需各類人才。對於本市緊缺的人才，方可辦理引進或《北京市工作寄住證》（以下簡稱《工作寄住證》）。其適用範圍是民營科技企業、高新技術企業和跨國公司總部及其所屬的研究開發機構。2002年，上海市政府出臺了《引進人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規定》《上海市居住證暫行規定》等文件，對人才引進、普通從業者和投親等三類外地來滬人員進行區別分類管理。上海外來常住人口增長迅速，目前外來常住人口總量居全國城市之首，外來常住人口的密度與比重均居全國之首。

　　2010和2011在全國推行新市民（化）工程的提案被提交到全國人大，近年來逐步發展為新市民積分機制體系的探討；部分新市民比重較高的城市的地方兩會已經普遍將新市民工作作為改善民生和提高勞動者素質的重點。江蘇、浙江和陜西等18個省份于2013年制定居住證相關實施意見，讓符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮落戶。

　　代表性地城市“新市民”的政策發展特徵與經驗

　　由於尚未關於新市民的國家統計數據，而國家關於流動人口的數據不能全面反映新市民在城市的總量特徵，因此，本研究涉及的新市民以所選擇地方政府認定的新市民作為統計入口，所選擇的10個地級以上城市（其中重慶為直轄市、成都為省會城市），總人口約為1.01億，其中戶籍人口8.9千萬，新市民約為1.188千萬（佔總人口的13.3%），由於所選擇的城市為開展新市民基礎和政府資訊公開良好的城市，全國關於新市民的總體水準將低於該比重。在省域範圍，截止2011年，廣東省領取居住證的新市民比例佔總人口和流動人口的13.2%和43.3%，如全部轉化為新市民，比重將提高到26%；在地級以上城市中，蘇浙省份、膠東半島和成渝地區的比重在20%左右，如無錫和青島；在蘇浙縣級市中， 總人口約為1.08千萬，其中新市民人口4.28百萬（佔總人口的65.7%），江陰、慈溪和常熟人口超過200萬，常熟和太倉新市民總量均超過戶籍人口。該結論與國家相應的流動人口統計比例保持一致。蘇南一些經濟較發達地區（如張家港、昆山、江陰等），流動人口的數量顯著超過本地人口。江蘇省太倉市2012年常住人口94.7萬，其中新市民47.7萬（50.37%），已對10余萬流動人口推行居住證制度，2013全面實現“居住證”制度，並逐步在交通、醫療、就業等方面享受更多的“市民待遇”。

　　通過比對GDP及其相應的全國排名，可見人口的規模化的經濟集聚效應十分顯著。吸納新市民能力強的東部地級市GDP全國排名總體在前50左右，中西部在前100左右；縣級市GDP在全國城市（包括縣級市）排名和僅縣級市排名中，前10名中有六個為表5列舉的城市，顯示強勁的經濟發展實力（全國排名均在前200名，縣級前5在全國前100名左右）。與此同時，這些城市的生態環境品質總體上並沒有發生顯著性下降。中西部地區學習借鑒東部經驗和在全國範圍推行新市民工程有其實踐基礎，同時是有效避免部分中西部中小型城市出現經濟社會不景氣和城市活力下降而進行人口要素激勵的方式。

　　城市化使中國社會向新的市民社會的發生變革，新市民融入所居住的城市，是當前政府職能部門面臨的重大社會管理任務和亟需妥善解決的民生工程，同時也是新型城鎮化持續保持動力的核心環節。當前，地方中小型城市的成長，應把充分吸引外來務工人員作為提升城市發展水準的內生動裏，逐步解決外來務工人員的工作、學習、生活的後顧之憂，才能留住外來務工人員；只有把建設、服務南通作為外來務工人員自覺行為，外來務工人員才能真正融入城市，成為新市民。與此同時，對於大城市的非傳統“新市民”存在研究盲點。

　　新市民體系戰略包括平穩推進戶籍制度、勞動就業、公共服務、福利保障、住房保障、土地流轉、城市融入、政治參與和民主權利等多個領域進行制度改革，全面推進農業轉移人口市民化，使農民工在公共服務、社會保障和政治權利等方面享受與城市居民同等的待遇，在統籌城鄉發展的同時，實現城鄉文明的整體推進和社會發展水準的提升。

　　健全和完善我國新市民政策體系的建議主要包括：（1）加快與人口城鎮化相配套的經濟成本核算，創新多元有效的投融資機制；（2）完善階梯式外來人口市民化過渡體制機制，推廣有示範性的新市民政策；（3）採取與城市定位/升級相適應的人口集聚/疏散政策，引導人口合理分佈；（4）分步滿足新市民融入需要，將滿足基本居住保障和激發社會創富相結合；（5）引導和監督社會資本參與市民化進程，保障合理的收益分配並兼顧公平；（6）保障社會總體平穩運作的基準下，有序推進與新市民化相配套的制度改革；（7）提高和服務新市民的文化社會融合，兼顧新市民群體傳承的自身文化傳統。

　　(作者徐振強為中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任、副研究員)