所得謂“供給側改革”是指從供給側入手的改革。所謂“結構性改革”是指針對結構性問題而推進的改革。所謂“供給側結構性改革”是指從供給側入手，針對經濟結構性問題而推進的改革。所謂“供給管理”是指針對供給側問題而開展的管理。

　　廣義供給是指所有能對經濟發展和經濟效益提高起作用的“供給側”（supply-side）因素或供給側力量，包括經濟活動主體（如企業和個人等）、生産要素（如勞動、資本、土地等資源、企業家管理、政府管理等）、要素升級（如技術進步、人力資本提升、知識增長、資訊化等）、結構變動（如工業化、城市化、區域經濟一體化、國際化等）、制度變革（減管制、減壟斷、減稅收等）等。

　　供給側改革（或供給管理政策）具有如下三個特點：一是供給側改革強調發揮企業和創業者作為市場主體的作用，而需求管理政策主要強調政府宏觀調控的作用；二是供給側改革強調解決中長期健康和可持續發展問題，而需求管理政策更多強調解決短期經濟波動問題；三是供給側改革強調製度的變革與完善，而需求管理政策主要強調短期的政策調整。

　　供給側改革的實質就是要：一則形成新主體，即要發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時要正確發揮政府的作用；二則培育新動力，即通過全面改革培育新的增長動力，通過全面創新形成新的經濟增長點，通過提高全要素生産率來實現經濟可持續發展；三則發展新産業，即一方面要尊重和順應經濟規律、市場規律，讓市場及時出清，避免資源浪費，及時化解經濟泡沫，避免系統性風險，另一方面要大力發展新産業、新技術、新業態等。

　　編者:2015年11月23日中央財經領導小組第十一次會議提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。“供給側結構性改革”、“結構性改革”、“供給側改革”等詞很快就成為人們關注的焦點。那麼，如何理解供給側改革？為何要推進供給側改革？有何理論依據？如何避免推進中的誤區？本文作者對此進行了解析。

　　如何理解供給側改革

　　所謂“供給側改革”是指從供給側入手的改革。所謂“結構性改革”是指針對結構性問題而推進的改革。所謂“供給側結構性改革”是指從供給側入手，針對經濟結構性問題而推進的改革。所謂“供給管理”是指針對供給側問題而開展的管理。本文並不嚴格區分以上四者，下面主要使用供給側改革這個詞。

　　供給、需求乃經濟學最重要的概念，現代經濟學的理論大廈就建立在這些概念基礎之上。需求是指有支付能力的需求，總需求由消費、投資和凈出口“三駕馬車”組成。狹義供給是指生産者在某一時期某價格水準上願意並且能夠提供的商品或勞務；廣義供給是指所有能對經濟發展和經濟效益提高起作用的“供給側”（supply-side）因素或供給側力量，包括經濟活動主體（如企業和個人等）、生産要素（如勞動、資本、土地等資源、企業家管理、政府管理等）、要素升級（如技術進步、人力資本提升、知識增長、資訊化等）、結構變動（如工業化、城市化、區域經濟一體化、國際化等）、制度變革（減管制、減壟斷、減稅收等）等。

　　中國目前的結構性問題主要包括産業結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等六個方面的結構問題。其中，産業結構問題表現在低附加值産業、高消耗、高污染、高排放産業的比重偏高；區域結構問題表現在人口的區域分佈不合理，戶籍人口城鎮化率偏低，區域發展不平衡、不協調、不公平；要素投入結構問題表現在資源能源、勞動力、資金等一般因素投入比重偏高，人才、技術、知識、資訊等高級要素投入比重偏低；排放結構問題表現在廢水、廢氣、廢渣、二氧化碳等的排放比重偏高；經濟增長動力結構問題表現在過多依賴投資、消費、出口“三駕馬車”特別是投資來拉動經濟增長；收入分配結構問題表現在城鄉收入差距、行業收入差距、不同群體收入差距較大。這六個方面的結構性問題既相對獨立、又相互疊加，需要通過供給側結構性改革有針對性地加以解決。

　　與需求管理政策相比，供給側改革（或供給管理政策）具有如下三個特點：一是供給側改革強調發揮企業和創業者作為市場主體的作用，而需求管理政策主要強調政府宏觀調控的作用；二是供給側改革強調解決中長期健康和可持續發展問題，而需求管理政策更多強調解決短期經濟波動問題；三是供給側改革強調製度的變革與完善，而需求管理政策主要強調短期的政策調整。

　　供給側改革的實質就是要：一則形成新主體，即要發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮企業、企業家、創業者等在經濟發展的主導作用，同時要簡政放權，轉變政府職能，約束政府的“有形之手”，正確發揮政府的作用；二則培育新動力，即通過全面改革培育新的增長動力，通過全面創新形成新的經濟增長點，通過提高全要素生産率來實現經濟可持續發展；三則發展新産業，即一方面要尊重和順應經濟規律、市場規律，及時淘汰産能過剩和僵屍企業等，讓市場及時出清，避免資源浪費，及時化解經濟泡沫，避免系統性風險，另一方面要大力發展新産業、新技術、新業態等。

　　？為何要推進供給側改革

　　理由一：需求管理政策的邊際效益在遞減。

　　2008年國際經濟危機爆發後，為了保增長或穩增長，我們採取了一系列需求管理政策，如積極的財政政策、穩健的貨幣政策和政府投資政策等。這些政策確實取得了一定的保增長效果，特別是在初期取得了明顯的效果，如四萬億投資推出後GDP增速自2009年一季度的6.5%快速上升到2010年一季度的12.1%。但此後需求管理政策的邊際效應在遞減，雖然連續多次採取了穩增長措施，但GDP增速自2010年一季度達到12.1%的高度之後，一直在震蕩下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭轉下行趨勢。

　　同時，出口從2008年以前的動輒增長20%以上，變成2014年的增長6.1%，再到2015年前10個月的-2.5%；投資增速也逐年下降，自2008年前的20%以上變成2014年的15.7%，再到2015年前10個月的10.2%；消費增速從2008年的22.7%，變成2014年的12%，再到2015年前10個月的10.6%。這就使得我們不得不重新思考：為什麼需求管理政策達不到預期效果？其核心原因恐怕是沒有完全找對病根，沒有對症下藥。中國經濟當前的主要問題是結構性問題，而非週期性問題。針對結構性問題，不能用解決週期性波動的需求管理政策去應對，而要採取供給側結構性改革去化解。

　　理由之二：需求管理政策的副作用和後遺症越來越大。

　　由於需求管理政策主要是通過政府投資和釋放流動性等手段，拉動“三駕馬車”來實現經濟增長，屬於短期刺激政策，故在帶來經濟增長的同時，也造成了産能過剩、高房價或資産價格泡沫、地方債務壓力加大、企業效益下降、影子銀行、銀行不良資産率上升等副作用和後遺症。鋼鐵、電解鋁、水泥、建材、造船等行業的産能利用率已下降到70%左右，許多城市的房價已大大超過多數居民的承受力，2014年中國債務佔GDP的比重達到了235.7%，個別銀行的不良貸款率已超過2%的警戒線。這促使我們必須尋找新的出路。

　　理由之三：推進供給側改革與推進全面改革是吻合的。

　　從供給側入手、針對結構性問題而推進的改革幾乎包括所有重要的改革，如行政管理制度改革、産權制度改革、土地制度改革、國有企業改革、財稅制度改革、金融制度改革、價格制度改革、社會福利制度改革、生態制度改革等。可以説，從“需求側”轉向“供給側”相當於從“政府調控側”轉向“全面改革側”。而十八屆三中全會確定的全面改革也正是要推進這些改革，故推進供給側改革也就是落實三中全會精神，推進各個領域的改革。

　　理由之四：推進供給側改革是實現可持續發展的需要。

　　我們要追求的發展是綜合考慮資源和環境承載力、兼顧當代人和後代人權益的可持續發展。可持續發展要求盡可能少地消耗資源能源、保護環境，而在推進工業化城鎮化過程中要做到少消耗資源能源、保護好環境，根本的出路是提高全要素生産率，即以較少的資源能源投入獲得較高的産出。提高全要素生産率的基本途徑是發動“三大發動機”，即推進制度變革、結構優化和要素升級。而推進供給側改革正是要培育“三大發動機”，提高全要素生産率，實現經濟的健康可持續發展。故推進供給側改革可以達到實現可持續發展的目的。

　　理由之五：供給與需求相互依存，但國內有效需求最終決定於各主體的供給能力。

　　多年來，我們在擴大內需中主要採取了通過積極的財政貨幣政策增加政府的投資需求、通過提高工資或收入增加個人的消費需求、通過消費信貸和消費刺激政策擴大企業和個人的消費需求、通過建立健全社會保障制度提高人們的消費預期等措施。所有這些措施確實是直接擴大國內有效需求的有效措施，但企業和個人有效需求的擴大最終是由其供給能力決定的。

　　原因在於：雖然需求對供給有重大影響，但各種主體(個人、企業等)的各種有效需求都取決於其支付能力或購買能力，而支付能力或購買能力取決於其收入水準，而收入水準又取決於其生産率，而生産率又取決於其供給能力。因此，擴大內需的根本措施，是通過減稅而不是提高稅率，不斷提高企業和個人的有效供給能力或競爭力。

　　理由之六：在開放經濟條件下供給能力決定一國的競爭力。

　　在開放經濟條件下，提高一國國內企業和個人的供給能力更為重要，因為：如果一國國內企業和個人的供給能力提高了，即使國內需求沒有擴大，也會保持經濟增長，因為供給能力提高的企業和個人會開拓外需市場，滿足國外市場的需求，賺外國人的錢。反之，如果一國國內企業和個人的供給能力沒有提高，即使國內需求擴大了，也不一定帶來經濟增長，因為在國內企業和個人的供給能力沒有提高的情況下，擴大了的內需市場很可能會被國外的企業所佔領。

　　在經濟全球化的新形勢下，主要不是內需，而是面向全球市場的供給能力，才是決定一國競爭力的主要因素。內需不足可以開拓外需，外需總量一般不存在不足，只存在國內供給競爭力不夠和供給適銷不對路。若某種産品出現外需不足，則證明這種産品必須儘快淘汰。生産能力過剩，不能歸咎於需求不足，而應歸咎於生産能力沒有適應新的市場需要和對結構變化的不適應。

　　？供給側改革的理論依據

　　供給側改革的相關理論與經濟學歷史一樣源遠流長，絕非始於供給學派，只不過供給學派提出了較鮮明的供給管理政策而已。

　　從經濟思想史和經濟史來看，供給管理政策而非需求管理政策在歷史上居於主導地位。古典經濟學大師斯密全面系統地抨擊了重商主義的需求管理政策，強調勞動和資本等“供給側”因素在經濟發展中的作用，強調了提高勞動生産率的作用，強調市場這只“看不見的手”的關鍵作用，強調政府只能發揮“守夜人”的作用。法國經濟學家薩伊（1803）提出了著名的“薩伊定律”，認為供給會創造它自己的需求，將供給管理思想發揮到了極致。

　　20世紀30年代經濟大危機後，凱恩斯全面批判了薩伊思想，認為經濟危機是由“三大心理規律”導致有效需求不足造成的，自由競爭市場不能自動實現充分就業，必須通過政府干預，實行需求政策，才能消除失業和經濟危機。羅斯福治理經濟大蕭條的主要措施就是實行以需求管理為核心的“新政”，但20 世紀70 年代初的“滯脹”宣告了凱恩斯需求管理政策的失靈。於是，反對政府干預、強調供給管理政策的供給學派等相關理論開始興起。

　　必須強調的是，發展經濟學、新制度經濟學以及筆者提出的人本發展理論等都是主要研究“供給側”問題的理論，如發展經濟學研究的人口變遷、資本累積、人力資本、技術進步、知識增長、工業化、城市化、勞動力轉移等都是供給側問題。

　　供給學派因使用了供給這個詞而成為最鮮明的供給側經濟學理論。其代表人物有：芒德爾、拉弗、萬尼斯基、吉爾德、肯普、羅伯茨、費爾德斯坦、埃文斯等。他們的主要觀點有：提高稅率雖然從短期看可以提高稅收收入，但由於抑制了納稅者的生産經營積極性，從中長期看反而導致稅收收入下降；在資源稀缺世界中，所謂商品過剩只是適銷不對路的“劣等貨”過剩，其根源並非需求不足，而是能引致新需求的“創造性供給”不足；企業並不只是被動適應市場需求而提供商品的生産單位，而是在創造需求方面發揮著能動性作用；經濟增長源自供給者的創造能力和生産率的提高。

　　戰後美國等國經濟的快速發展，與其説是由凱恩斯需求政策所帶來的，不如説是由於凱恩斯政策“陰差陽錯”帶來的實際供給效應以及技術創新機制所帶來的。因此，供給學派主張“四減四促”，其中“四減”是指減稅（含減支，特別是降低邊際稅率）、減管制、減壟斷、減貨幣發行或控制通脹（甚至主張恢復金本位制），旨在調動積極性，促進生産供給；“四促”是指促進私有化、促進市場競爭、促進企業家精神的發揮、促進技術創新和智力資本投資。

　　供給學派關於減稅不增加財政赤字、不必憂慮減稅導致貧富差距拉大、恢復金本位制等也引起了廣泛的爭論和質疑。同時，缺乏嚴謹的理論邏輯框架也為一些學者所詬病。

　　在實踐中，供給學派理論和政策主張因被美國裏根、英國撒切爾夫人所運用、並産生了較好的效果而聲名遠播。

　　中國當前推進供給側改革的特殊背景

　　與過去三十多年的供給側改革相比，當前的供給側改革除了有共性的一面外，也有如下特殊性。

　　一是經濟發展階段不同。

　　中國持續三十多年的9.8%左右的高速增長階段已經結束，現已進入到經濟增速換擋期，換擋後很可能進入到年均GDP增速6-7%左右的中高速增長階段。工業化進入到中後期階段，即中期向後期過渡的階段，主要表現是重化工業階段進入到下半場，其主要特徵是技術或知識密集型重化工業與生産性服務業相交融發展。

　　城鎮化進入到加速發展階段的下半場，據國際經驗，城鎮化水準處於30%-70%時屬於加速階段，其中30%-50%屬於加速階段上半場，50%-70%屬於下半場，2014年中國城鎮化率達到54.77%，説明已進入下半場，下半場的主要特徵是在提高城鎮化水準的同時更強調提高城鎮化的品質。收入水準已進入到中等收入階段，面臨“中等收入陷阱”的挑戰。在新階段推進供給側改革任務更重，壓力更大。

　　二是國際環境不同。

　　以往當中國經濟總量排在相對靠後位置時，當時推進供給側改革相對來説容易得到國際社會的支援，和分享國際化或經濟全球化的紅利。但當中國經濟總量成為世界第二且開始緊追美國後，中國面臨的國際環境日趨複雜，針對中國的貿易保護主義等問題越來越嚴重。在這種新的國際環境中，我們推進供給側改革就必須更多地依靠國內的力量。

　　三是人口、資源和環境約束不同。

　　自2012年開始，15-64歲之間的生産性人口占總人口的比重開始下降，“人口紅利”消失，人口老齡化提前到來，“劉易斯拐點”也已于2008年前後到來。同時，在連續三十多年的經濟高速增長後，資源日益短缺，環境污染壓力加大，霧霾等問題成為不可承受之重。這些新的約束條件，使得供給側改革不能再像過去三十多年那樣主要依靠大規模要素投入來推動，而必須主要依靠提高全要素生産率來推動。

　　四是技術背景不同。

　　儘管自上個世紀90年代以來，資訊化就一直在取得進展，但與當前這一輪以資訊化、數據化、智慧化、低碳化為內容的新技術革命相比，還是明顯不在一個層次。可以説，新一輪全球科技革命和産業革命正在蓄勢待發，與蒸汽機革命、電力革命相匹配的第三次全球科技革命正在到來。這為新階段的供給側改革提供了歷史性機遇和有力支撐。

　　五是部分內容不同。

　　過去三十多年的供給側改革主要是解決經濟增量問題。而新階段的這次供給側改革，除了要解決經濟增量問題外，還要先解決累積多年的存量問題，特別是實體經濟産能過剩、房地産高庫存、基礎設施超前超大超量建設、地方政府高債務、銀行不良資産較多等存量問題。存量問題的解決容易引發風險，更具挑戰性，這次的供給側改革必須在化解存量問題中尋找新出路。

　　推進供給側改革的七大著力點

　　一是培育新主體。

　　即形成和培育新主體、提高主體的素質和能力、激發主體的積極性和創造性等。具體措施包括提高企業的競爭力，增強企業的活力；培育創客和專業人才，激發其積極性和創造性；培育創新型區域，提高區域競爭力；提高科研院所、高等院校和各種社會仲介組織的綜合能力，激發其活力；建立一些國家創新平臺或組織，提高其運作效率；建立服務型、創新型政府，提高政府管理和服務效率。

　　二是增加要素的有效供給。

　　供給側的要素投入不能只強調要素投入量的增加，還要強調要素的有效投入（指有需求、有回報的投入），否則會造成要素過度投入，引發資源浪費和産能過剩等。增加要素的有效供給包括增加勞動的有效供給、資本的有效供給、資源的有效供給、好環境的有效供給、企業家管理的有效供給、政府管理的有效供給等。

　　三是推進制度變革，提高全要素生産率。

　　制度變革是經濟發展“三大發動機”（制度變革、結構優化和要素升級）中的根源性發動機，是提高全要素生産率的最重要途徑。推進制度變革包括十八屆三中全會提到的各項改革，從供給側來説，關鍵是要採取減管制、減壟斷、減稅收、減貨幣超發等行動。

　　四是推進結構優化，提高全要素生産率。

　　結構優化可以促進資源的優化配置，提高資源配置效率，提高全要素生産率。推進結構優化包括推進新型工業化、推進新型城鎮化、促進區域經濟一體化、促進國際化等。

　　五是推進要素升級，提高全要素生産率。

　　要素升級不同於要素投入，要素升級代表了生産要素“質的提高”，可以直接促進全要素生産率的提高。推進要素升級包括促進技術進步、提升人力資本、促進知識增長、推進資訊化等。

　　六是調整存量。

　　在當前形勢下，如果不能將存量問題解決，則增量也難以培育起來，故要加快推進存量調整。調整存量包括“六去”，即“去産能”、“去庫存”、“去超建”（指基礎設施超前超大超量建設）、“去僵屍”、“去成本”（或降成本）、“去風險”（或控風險）等。

　　七是培育增量。

　　培育增量主要是尋找新的動力，發展新的産業，開拓新的空間，形成新的模式。具體包括開發新技術、發展新産業、培育新業態、開發新區域、塑造新品牌、形成新模式等。

　　推進供給側改革應避免的六個誤區

　　供給側改革本是非常好的改革思路，但由於概念比較晦澀，各種脫離其本意的解讀較多，也要謹防出現如下誤區。

　　一是將供給側改革理解為從未有過的新生事物。

　　供給側改革或供給側結構性改革確實是一個新出現的詞，但與此相關的供給政策或供給管理、相關理論和實踐則早已有之。支援供給側改革的理論可以追溯到經濟學的源頭。改革開放以來幾乎所有的改革理論都是從供給側考慮的，而不是從需求側考慮的。推進供給側改革的實踐也並非始自今日，事實上上個世紀八十年代的家庭聯産承包責任制改革、發展鄉鎮企業，九十年代中期的經濟體制總體改革，九十年代後期的國有經濟戰略性改組，十八屆三中全會的全面改革等，都是供給側改革。只要稍微梳理一下歷史就不難發現，推進供給側改革並非標新立異，而是回歸常識。

　　二是簡單用西方供給學派的觀點來理解中國的供給側改革。

　　西方供給學派的政策主張——“四減四促”（減稅、減管制、減壟斷、減貨幣發行，促私有化、促市場競爭、促企業家精神發揮、促進技術創新），其中多數確也是中國供給側改革要考慮的重要內容。但由於中國體制具有特殊性，我們一定要認識到：一方面，其中有些政策主張在中國是不適用的；另一方面，中國的供給側改革需要考慮和解決的問題比它要豐富得多。

　　三是以政府計劃思維推進供給側改革。

　　供給側改革本是為解決政府過度干預或過度宏觀調控問題而提出的改革思路，但現實中很容易被人誤解為通過政府計劃或政府主導來確定供給結構，提供供給要素，增加産品供給，提高供給速度。這就有可能走到供給側改革的反面，不僅達不到提高全要素生産率的效果，反而帶來了與過度需求管理政策同樣甚至更嚴重的問題。如政府主導選擇産業、産品、項目和技術路線，就會帶來適得其反的結果。

　　四是將供給側與需求側對立起來。

　　從經濟學基本原理看，供過於求會導致産能過剩，供不應求會導致市場短缺，而供求均衡是較理想的狀態。但有的人將供給側和需求側對立起來，以為供給側改革是對需求側的否定。其實，供給側與需求側是一個硬幣的兩面，或一隻手的手心和手背，缺一不可，而且二者要盡可能對稱和平衡，經濟才能健康可持續發展。過去多年來我們過於強調從需求側進行政府宏觀調控以實現經濟高速增長，現在強調供給側改革只是對其進行“糾偏”，而不是過於偏向供給側而忽視了需求側，從一個極端走向另一個極端。

　　五是將供給側改革簡單理解為增加商品或勞務供給。

　　廣義的供給側力量不僅包括商品或勞務供給，而且包括供給主體培育、要素投入、全要素生産率提升、存量調整、增量形成等。若單純強調增加商品或勞務供給，在産能過剩形勢下，則只會帶來進一步的産能過剩。若廣義理解供給側力量，則會通過改革等，主要依靠企業和市場的作用，有針對性地解決結構性問題：一方面淘汰落後産能，讓市場出清；另一方面推進産業轉型升級，培育新興産業和新的經濟增長點。

　　六是將供給側的生産要素與效率提高決定因素簡單平行放在一起。

　　如有的學者將供給側因素理解為人口或勞動力、資本、土地、創新、制度等。其實，這五種因素並非同一層面因素，勞動力、資本和土地是生産要素，創新和制度是影響全要素生産率的因素。而且，生産要素投入量的增加與生産要素質的提升是不同的，勞動力、資本、土地等要素不是通過提高生産率來實現經濟增長，而是通過投入量的增加來實現經濟增長，而技術進步、人力資本提升、知識增長等要素升級屬於要素質的提升，是通過提高生産率來實現經濟增長。

　　除了要素升級外，制度變革、結構優化也是通過提高生産率來實現經濟增長。區分不同性質的供給側因素很重要，因為制度變革、結構優化、要素升級這“三大發動機”是更為重要的供給側因素。其中，制度變革尤為重要，推進供給側改革就是要抓住制度改革這個“牛鼻子”，同時通過結構優化和要素升級，來提高全要素生産率，促進經濟健康可持續發展。