編者按 持續大半年的緬北果敢地區戰火日前隨著一紙總統令而熄滅，緬北問題的和平解決出現一線曙光。緬北問題實質是民族認同、國家認同缺失的問題，難以憑藉單純的軍事手段在短期內徹底解決。協助並推動緬北問題的和平解決，有助於實現中緬雙方的現實利益。當前，各方對緬北問題的解決提出了不少方案，但都沒有跳出傳統的框架。該文從“一帶一路”的視角，提出了一種應對和解決當前緬北問題的新思路、新途徑，即以“一帶一路”建設為基礎，推動緬北地區經濟發展、增強緬甸各民族地區文化經濟交流、夯實各民族對緬甸的國家認同。以“一帶一路”建設為視角，推動緬北問題從根源和平解決，或許是一種可行的辦法，值得探討和借鑒。

　　11月18日，緬甸總統府通過官方媒體刊登總統吳登盛簽署的總統令，宣佈緬甸政府取消對位於撣邦北部果敢自治區的軍事管制。就在此前，在歷經近兩年馬拉松式談判後，緬甸政府與8支少數民族地方武裝（以下簡稱“民地武”）在內比都簽署全國停火協議，緬甸民族和解進程初現曙光。在近年緬內外形勢發生深刻變化背景下，尤其是昂山素季所領導的全國民主聯盟在剛結束的緬甸2015年大選中獲得壓倒性勝利、緬政局即將重新洗牌之際，緬北“民地武”問題這個長期困擾緬甸社會的沉疴痼疾，其發展變化必將面臨更多不確定因素，所引發負面效應日趨蔓延外溢，不僅對緬國內諸多問題及中緬關係健康發展構成影響，也成為我在緬推動“一帶一路”建設難以繞開的挑戰。在“一帶一路”視角下如何看待當前緬北問題，值得我們思考。

　　一、緬北問題是民族認同、國家認同缺失的問題

　　緬北問題是指盤踞于緬甸北部、東北部與中國接壤邊境地區各少數民族地方武裝，與緬政府長期對抗所引發的系列問題。緬北問題始於緬甸獨立前夕，由於英國殖民當局妄圖分化緬甸進而繼續控制緬少數民族地區，大肆鼓動撣、克欽、克倫等主要少數民族獨立建國，以昂山將軍為首的緬獨立運動領導人通過與各民族代表簽訂秉持“民族平等、民族自治、民族自決”核心精神的《彬龍協議》，並在此基礎上通過緬甸首部憲法，賦予少數民族高度自治與自決權，使得主要少數民族與緬族領導人就聯合建國達成一致，從而避免國家陷入分裂危險。但在1948年建國後，緬歷屆政府卻強行限制、削弱和收回少數民族自治自決權利並在文化、教育、宗教等多方面推行民族同化政策，導致民族矛盾不斷激化，少數民族紛紛組建武裝武力對抗政府，緬北“民地武”問題由此産生並愈演愈烈，于上世紀70年代中期至80年代中期達到頂峰。

　　1988年，軍政府上臺執政後迫於形勢大幅調整民族政策，與各“民地武”達成和解並成立特區給予其保留武裝與高度自治權利，緬北因而迎來長達20年的相對和緩。但隨著2009年緬政府單方中止和平協議，拋出“民地武”整編計劃，強硬要求各“民地武”接受整編，成為政府軍轄下邊防部隊或民兵組織，雙方矛盾再度激化。以2009年果敢“8·8”事件，緬政府武力清剿、整編果敢同盟軍為起點，到2011年以來政府軍對拒絕接受整編的克欽獨立軍、北撣邦軍等“民地武”持續發動攻勢，至果敢再度爆發嚴重衝突，緬北地區陷入新一輪動蕩。

　　緬北問題發生發展至今，正是上述歷史、現實及緬政府民族政策失誤等諸多因素交織互動形成的結果，其間既有緬族與少數民族隔閡深重、缺乏融合的歷史因素，也有殖民時期英國當局實施“分而治之”政策、挑撥分化民族關係導致民族矛盾激化的外部因素，而緬獨立建國後歷屆政府忽視少數民族權益並對其強行同化的大緬族主義政策則是導致緬北問題不斷升溫發酵的直接因素。但從更深層次看，緬北少數民族地區與緬族地區在語言、習俗、宗教、民族心理等層面差異巨大，少數民族對緬族主體存在離心傾向是引發緬北問題更本質的原因。緬北問題在很大程度上是緬甸民族及國家認同構建缺失的問題。

　　緬甸有135個民族，素有“民族熔爐”之稱。緬族作為主體民族主要居住在地勢平坦、水系豐富的中部平原和南部沿海地區，農耕文化相對發達，逐步建立起專制封建集權；少數民族則聚居於山高林密、風氣閉塞的北部、東北部高原與西部山區，交通不便、經濟落後，形成諸多分散、割據的土司、山官政權。歷史上緬族長期居於統治地位，但其所建立的中央集權僅在形式上統一緬甸，對少數民族聚居山區控制力薄弱，彼此融合程度不高。特別是緬北地區，地處中國雲南高原向緬甸中部平原過渡的階梯，世代管轄這片土地的土司、山官政權生存于中國中央政權及雲南地方政權與緬甸中央政權的夾縫之間，其經濟、政治、軍事體系相對獨立，並形成有別於緬族地區的獨特民族文化與強烈民族意識，文化認同部分指向中國。時值今日，緬北若干少數民族操雲南方言、用人民幣，仍然認為自己是中國人。

　　雖然少數民族在《彬龍協議》基礎上最終與緬族就1948年共同建立緬甸聯邦達成一致，但此舉更多從爭取獨立及維護各自民族利益出發，換言之，緬甸聯邦並非建立在少數民族與緬族的文化融合與彼此認同基礎上，而是建立在基於各自利益合作基礎之上。因此，獨立建國後緬族主導的中央政府強硬推行大緬族主義政策、不斷侵蝕少數民族自治權利的做法，隨即引發山區少數民族政治反彈與武力對抗。緬北問題由緬建國初期形成發展至今而難以消弭，正是少數民族對緬族主體離心趨勢與緬甸民族、國家認同構建缺失的集中反映。

　　二、當前緬北問題呈現尖銳性、複雜性與長期性

　　近年來，隨著緬政府對內推動民主化進程、完成由軍人集團統治向民選文人政府過渡，對外調整外交戰略、抓住美國戰略重心東移契機實現與美西方關係“破冰”，緬內外形勢發生深刻變化。在當前昂山素季所領導的民盟以壓倒性優勢獲得緬2015年大選勝利、緬國內政治版圖即將重新洗牌之際，緬北問題各方圍繞少數民族自治自決權利等核心問題的爭鬥和博弈更趨尖銳激烈；美等域外勢力亦加緊對緬滲透介入，地緣政治、大國博弈的影子令緬北問題更添複雜因素；由於根源錯綜複雜，雙方鬥爭格局與力量對比未發生根本性改變，緬北問題短期內得以解決的可能性不大。未來較長時期內，緬北問題仍將呈現尖銳性、複雜性與長期性的突出特點。

　　緬北問題的尖銳性主要體現在緬政府與各“民地武”對少數民族自治自決權利、少數民族武裝規模及控制區域的“權、槍、地”核心問題上立場分歧巨大、矛盾難以調和。緬政府在軍事上強硬推行“民地武”整編計劃，對抗拒整編的“民地武”大打出手；政治上積極與“民地武”接觸，尋求達成全國停火協議，其根本目的是通過對少數民族武裝“收權、繳槍、奪地”從而徹底解決“民地武”問題。而“民地武”方面，除相對弱小的9支“民地武”接受政府整編、8支“民地武”與政府簽訂全國停火協議外，克欽獨立軍、佤聯軍、撣東同盟軍、撣邦軍等更具實力的主要“民地武”則堅決抵制政府整編，拒不交權、交搶、交地，採取政治上不拒絕和談、軍事上加緊備戰並不惜武力對抗的策略與之週旋。2009年以來緬北戰火重燃、緬政府與“民地武”圍繞整編與反整編展開激烈對抗的背後，是雙方利益訴求分歧巨大、根本矛盾難以調和。

　　由於近年來緬內外形勢發生深刻變化，而這些變化多與美戰略重心東移有關，緬北“民地武”問題所面臨的不確定性和美國因素行將增多，其發展演變更趨複雜。一方面，緬國內政治版圖主要三方，即軍人集團、昂山素季民主派與“民地武”間關係呈現微妙變化。民主派與“民地武”近年交流互動加強，尤其在2015年緬大選前夕及民盟獲勝後，昂山素季與主要“民地武”均多次就緬北問題公開表態；軍人集團出於鞏固優勢地位、爭奪更多話語權需要，其對“民地武”態度立場趨於強硬並與登盛政府時有分歧；緬北各“民地武”迫於生存壓力，抱團取暖意願增強。另一方面，美歐日印等域外勢力通過加強與“民地武”領導人互動、加大對少數民族援助以及積極參與緬北和平進程等手段不斷介入緬北事務，籍此實施對緬牽制、對我遏制的趨勢顯現。

　　從未來走向看，緬北問題仍將長期存在並對緬甸社會持續産生影響。緬政府憑藉兵力、裝備絕對優勢，在緬北佔據主導地位，卻難以一舉殲滅“民地武”；“民地武”雖處於劣勢，卻能依靠靈活多變的戰術戰法、山高林密的地利條件與較為廣泛的民眾基礎，與政府長期週旋，“民地武”問題發生發展以來雙方鬥爭格局與力量對比未發生根本性改變。以此前的果敢衝突為例，在2009年果敢“8·8”事件中緬政府能夠武力擊潰、整編原果敢同盟軍，驅逐彭家聲並進而建立親緬地方政府，卻無法遏止彭及果敢民族勢力東山再起、捲土重來並與之在果敢地區形成新的對峙。可以預計，緬北問題在未來較長時期內仍將呈現拉鋸與膠著的局面。

　　三、“一帶一路”在緬推進難以繞開緬北問題

　　緬北地區地處我西南邊陲門戶，是我打造借緬前出印度洋戰略通道、在緬推進“一帶一路”及“孟中印緬經濟走廊”建設的必經之地與重要樞紐。由於緬北“民地武”長期盤踞中緬邊境地區生存發展，實際控制著中緬邊境緬方一側長達1100多公里地段，“一帶一路”建設在緬推進難以繞開緬北“民地武”問題。近年緬北問題持續升溫發酵，所引發負面效應不斷蔓延外溢，對我在緬推進“一帶一路”建設構成諸多挑戰。

　　一是增加我在緬投資安全風險。目前中國是緬甸最大貿易夥伴國與投資來源國，中國對緬投資主要集中在油氣、水電、礦産資源開發等領域，由於此類投資多處於或過境緬北地區，更易受到“民地武”問題衝擊。例如我對緬投資水電項目大多位於克欽獨立軍控制或遊擊範圍內，2011年6月爆發的緬克衝突就曾殃及我太平江水電項目，中方人員被迫暫時撤離；而2011年10月緬政府宣佈暫停我密松水電項目，克欽獨立軍的激烈反對是重要原因之一。

　　二是干擾我與緬基礎設施對接。交通、能源、通訊基礎設施的互通互聯，是推進“一帶一路”建設的優先領域。目前已建成或正在籌建的中緬物流、能源、資訊通道主要包括：泛亞鐵路西線、昆明至緬甸高速公路、瀾滄江—湄公河航道、中緬油氣管道、雲南連接緬甸光纜傳輸系統等，這些重要通道大都經過緬北“民地武”控制或遊擊區域，不斷升溫的緬北局勢對這些國際通道的建設、使用及管理形成嚴峻挑戰，已投産的中緬油氣管道曾屢次因沿線爆發戰亂而受到干擾或停工。

　　三是影響緬對“一帶一路”建設合作意願。緬政府視“民地武”問題為其重大核心利益所在，其徹底解決“民地武”問題、維護國家主權完整的立場從未鬆動。由於緬北“民地武”歷史上與我存在一定聯繫，文化經濟上與我相聯相通，且盤踞中緬邊境生存發展，因而緬政府在“民地武”問題上對我猜忌深重甚至對“民地武”可能成為我對其制衡的工具而倍感焦慮。當前緬北局勢更趨尖銳複雜，“民地武”問題能否妥善解決，事關中緬關係健康發展以及緬對“一帶一路”建設合作意願。

　　四是可能成為美等阻撓我“一帶一路”在緬推進的新抓手。美自戰略重心東移以來，一直視緬甸為其推行亞太“再平衡”戰略重要支點與經營方向，一改過去長達20餘年對緬孤立加制裁政策，在繼續支援昂山素季民主派並促緬推進民主化進程基礎上，全面接觸緬各方勢力，不斷加大對“民地武”投入比重，欲借緬北問題實施對緬牽制、對我遏制的趨勢顯現；另一方面，緬從自身利益出發，更多在中美間謀求平衡，其對我依賴性降低，獨立性和自主性上升，增加我在“民地武”等問題上對緬工作難度和成本。未來緬北問題可能成為美西方削弱我對緬影響力、擠壓我在緬戰略利益空間的新切入點。

　　 四、“一帶一路”為和平解決緬北問題創造新的契機

　　“一帶一路”建設在緬推進難以回避緬北問題帶來的諸多挑戰，但同時，“一帶一路”在緬推進勢必為深化中緬合作帶來新的機遇，為和平解決緬北“民地武”問題創造新的契機。中緬兩國山水相連、優勢互補，雙方互利合作潛力、空間巨大。秉持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”理念，推動更大範圍、更高水準、更深層次區域合作的“一帶一路”構想，既合乎時代潮流，也符合中緬兩國根本利益。由於地緣位置突出，緬甸在“21世紀海上絲綢之路”和作為“絲綢之路經濟帶”有機組成部分的“孟中印緬經濟走廊”建設中有著先天優勢和獨特的重要性。因此，“一帶一路”構想一經提出，即獲得緬甸社會高度評價，緬現政府多次表示將積極參與中方“一帶一路”計劃；昂山素季亦多次公開表態中緬合作符合兩國利益，並在大選前夕首度就我在緬密松水電項目發聲，表示若民盟勝選將考慮重啟該項目。中緬在“一帶一路”建設上精誠合作，利於克服緬北問題所帶來負面影響並推動緬北問題和平解決。

　　其次，正如前文所述，緬北問題其實質是民族認同、國家認同構建缺失的問題，難以憑藉單純軍事手段在短期內徹底解決。“一帶一路”建設以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要合作內容，有助於推動緬北少數民族地區經濟可持續性發展、增強少數民族地區與緬族地區文化經濟交流融合、進而逐步夯實各民族對緬甸聯邦的國家認同。從這個意義上看，“一帶一路”利於從根源上推動緬北問題和平解決。

　　在緬推進“一帶一路”建設，妥善應對緬北問題諸多挑戰的關鍵是防止其走向國際化，須加強對緬北問題各方正面引導，有效防範美等域外勢力染指緬北問題、攪局“一帶一路”建設。同時要繼續堅持不干涉緬“民地武”問題內政原則，不讓緬北問題損害中緬關係大局、影響緬方“一帶一路”合作意願，但要加強斡旋促和力度，反對緬在解決“民地武”問題時觸及我重大利益。此外，還應適時加強與緬北地區經貿合作、文化交流及人員往來，提供必要社會經濟發展及人道主義援助，幫助緬北地區儘快縮小與緬族地區社會經濟發展差異，既要做緬北問題的斡旋者、調停者，也要做緬北社會經濟可持續發展的支援者和推動者。