黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要深化財稅體制改革，建立健全有利於轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規範公平、徵管高效的稅收制度，並對相關工作進行了部署。這就為“十三五”時期財稅體制改革指明瞭方向、提出了要求。我們一定要深刻領會，認真貫徹落實。

　　一、建立事權和支出責任相適應的制度

　　政府間財政關係主要體現在事權、支出責任、財權、財力等幾個方面。事權指的是一級政府在公共事務和公共服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿足公共服務需要的財政支出義務。多級政府體系下，只有明確了政府間的事權劃分，才能界定各級政府間的支出責任，從而合理劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力餘缺，實現各級政府“財力與事權相匹配”。

　　我國1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權和支出責任。但由於相關方面的改革沒跟上，中央地方事權和支出責任相適應的制度一直沒有很好地建立起來。隨著經濟社會的不斷發展，這方面的問題越來越突出，主要表現在：一些應由中央負責的事務交給地方政府承擔，如涉及國家安全的國際界河保護與跨流域大江大河的治理、涉及市場公正統一的跨區域司法管理等；一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任，如一些應由縣承擔的支出項目中央也安排了支出；中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項也較多，包括社會保障、公共衛生、義務教育等。這種狀況不僅造成行政運作效率偏低、國家政策目標難以實現等問題，而且影響全國市場統一、司法公正和基本公共服務均等化。因此，必須採取有效措施，建立事權和支出責任相適應的制度。

　　根據《建議》要求，結合貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，建立事權和支出責任相適應的制度，應重點在以下兩個方面努力：一是適度加強中央事權和支出責任。將國防、外交、國家安全等關係全國政令統一、促進區域協調發展等重大事務，集中到中央，以提高全國的公共服務水準和效率；將區域性公共服務明確為地方事權；將具有地域管理資訊優勢但對其他區域影響較大的公共産品和服務明確為中央與地方共同事權。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規定分擔共同事權的支出責任，中央可以通過安排轉移支付將部分事權的支出責任委託給地方承擔。二是進一步理順中央和地方收入劃分。應在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的前提下，圍繞調動各方面積極性、考慮稅種屬性等因素，深化稅制改革，加快形成有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系。應遵循公平、便利、效率等原則，合理劃分稅種，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分佈不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握資訊比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調整後，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還等方式解決。

　　二、建立全面規範、公開透明預算制度

　　近年來，隨著改革的不斷深化，我國預算管理制度改革取得了積極進展。但總體上看，現行預算管理制度仍不能完全適應國家治理現代化的要求，需要繼續深化改革，儘快建立全面規範、公開透明預算制度。

　　一要完善政府預算體系。在過去相當長時間內，為了扶持或加快某些領域的發展，我國對某些領域（如教育、科技、農業、文化、醫療衛生、社保、計劃生育等領域）的財政支出實行了與財政收支增幅或生産總值掛鉤的政策。應該説，支出掛鉤政策為相關領域發展發揮了重要作用。但由於這些掛鉤支出佔了全國財政支出的相當大比重，使得財政支出結構有些固化、僵化，既增加了政府統籌安排財力的難度，又造成專項轉移支付過多、資金投入重復低效。因此，應在繼續把上述領域作為支出重點予以優先安排、確保有關事業持續健康發展的基礎上，清理規範重點支出與財政收支增幅或生産總值掛鉤事項，一般不採取掛鉤方式。為調動各方面積極性、推進基本公共服務均等化，政府的收支應全部納入預算，實行全口徑預算管理，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算的收支範圍和功能定位，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。同時完善轉移支付制度，增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。

　　二要實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理。眾所週知，目前我國政府預算實行的是年度預算，預算內容規定了一年的政府收支盤子，而預算審批的重點是年度收支平衡。這種安排客觀上帶有放大經濟波動的作用。比如，當經濟運作出現過熱時，社會投資往往會較快增長，稅收也會隨之較快增加，一些財稅部門完成年度收入任務後，就會搞藏稅於民、該收不收，使得企業有更多資金用於擴大生産經營，造成經濟“熱上加熱”。同樣道理，在經濟運作偏冷時，這種安排會造成經濟“冷上加冷”。因此，必須建立跨年度預算平衡機制，把審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，把收入預算由約束性轉為預期性，同時採取宏觀預測、明確發展戰略、強化預算上限和進行績效評估等措施，優化財政資金配置，克服年度預算的局限性。2014年，根據黨的十八屆三中全會精神，國務院明確提出，要推行中期財政規劃管理，即對未來三年重大財政收支情況要進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，要研究政策目標、運作機制和評價辦法。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性。

　　三要推動預算制度透明化。預算公開透明本質上是政府行為的透明，既是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法行政、防範財政風險的需要。這項工作正在推進過程中。2014年，已有99個中央部門公開了部門預算，100個中央部門公開了本部門“三公”經費預算。應繼續擴大預算公開範圍，細化公開內容，除法定涉密資訊外，所有使用財政資金的部門都要向社會公開本部門預算決算。應不斷完善預算公開工作機制，強化對預算公開的監督檢查，逐步實施全面規範的預算公開制度。

　　三、建立規範的地方政府舉債融資體制

　　我國地方政府性債務是多年形成的。它在促進地方經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。但近年來，隨著地方政府融資規模的不斷擴大，一些地方政府性債務出現了超越自身財力且責任不清晰、運作不規範等問題。根據國家審計署的審計結果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。雖然這些政府性債務大多有相應的資産和收入作為償債保障，且各項風險指標均處於國際通常使用的控制標準參考值範圍內，但必須看到，由於近兩年土地出讓收入越來越少，使得越來越多的地方政府開始通過銀行表外業務、財務公司、信託公司、基金公司甚至民間集資等“影子銀行”渠道籌資。此類融資具有成本高、産品設計複雜、直接債權人分散、交易脫媒化等特點，風險隱蔽性較強。此外，此類債務的期限錯配風險也更為突出。因此，為有效防範和化解地方財政風險，《建議》提出，建立規範的地方政府舉債融資體制。

　　如何建立規範的地方政府舉債融資體制？根據中央相關文件精神，應重點做好以下工作：一是賦予地方政府依法適度舉債許可權。經國務院批准，省（區、市）政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的，由省（區、市）政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位舉借。地方政府舉債採取政府債券方式。二是對地方政府債務實行規模控制和分類管理。地方政府舉債不得突破批准的限額。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。三是嚴格限定政府舉債程式和資金用途。地方政府在限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准，並遵循市場化原則。舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。四是建立債務風險預警及化解機制。財政部根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險，對債務高風險地區進行風險預警。債務高風險地區要積極採取措施，逐步降低風險。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。五是建立考核問責機制。把政府性債務作為嚴格硬指標納入政績考核。省（區、市）政府要對本地區地方政府性債務負責任。

　　四、健全政府採購政策

　　我國政府採購制度從1995年開始試點，2000年全面推行。從總體上看，政府採購制度在規範財政支出行為、提高資金使用效益、發揮源頭防腐作用等方面取得明顯成效，但同當前經濟社會發展要求相比，仍有一定差距。我國政府採購法雖然明確規定，政府採購應當有助於實現國家經濟和社會發展的政策目標，包括保護環境、促進中小企業發展等，但實際執行力度並不夠，效果也不明顯。舉例來説，對節能環保産品的採購就明顯傾斜不足。目前我國節能環保産品採購清單範圍較窄，産品數量僅佔政府採購的2％左右，實際採購額佔比也不高，2012年僅為15％多。同時，節能環保産品的優先採購政策操作性不強，在採購中很容易被規避。另外，現行的政府採購政策對自主創新的扶持也不夠。2011年之前我國就建立了政府採購支援自主創新的政策體系，核心是以國內智慧財産權、註冊商標專用權等作為準入標準，並制定了自主創新産品目錄。但由於種種原因，2011年7月起，就停止執行這一政策，各地隨後也廢止了相關目錄。

　　針對這種狀況，《建議》明確提出，健全優先使用創新産品、綠色産品的政府採購政策。落實《建議》的這一要求，應著重做好以下工作：一是加強頂層設計。將政府採購管理制度納入國家發展戰略總體設計，不能只在供應商、採購人、仲介代理機構這個小圈子裏打轉。創造條件加快啟動政府採購法修訂工作，強化政府採購的政策功能和社會目標，並在採購需求確定、評審流程設計、績效評價體系等方面作出剛性規定，確保相關規定可執行、可落地。二是細化配套措施。在優先採購使用創新産品方面，應出臺有關創新産品的標準和採購管理辦法；為支援廣大科技型中小企業發展，可在採購數量上給予科技型中小企業專門的預留份額；還可允許國家自主創新示範區在這方面率先探索。在優先採購使用綠色産品方面，可以法規形式明確要求政府機關必須優先採購綠色産品，並制定政府採購綠色産品清單，發佈政府採購綠色産品手冊，建立綠色産品採購網路。

　　（作者係中央政策研究室副主任）