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劉尚希:縱向“三分離” 橫向“三分開”

  • 發佈時間:2015-11-06 07:58:00  來源:中國經濟網  作者:曾金華  責任編輯:羅伯特

  國務院日前發佈《關於改革和完善國有資産管理體制的若干意見》(簡稱《若干意見》)。11月5日,財政部財政科學研究所所長劉尚希接受《經濟日報》記者專訪,詳解相關熱點問題。

  國資管理應轉向管宏觀佈局和資本

  《若干意見》對國資管理體制進行了系統性重構。“新國資管理體制的構建,應通過逐步強化直接授權理順政府與市場在國資管理與國資運營、國企經營之間的關係,使政府歸位所有者管理角色,國有資本獨資、控股、參股企業的市場主體地位得以真正落實。”劉尚希表示。

  “前期改革只是解決了經營權的‘放權’問題,且下放不徹底,出資人行政化和計劃經濟色彩仍然較重。”劉尚希表示,這次《若干意見》的發佈,以産權為基礎,以資本為紐帶,實現縱向國有資本所有權權能“三分離”(所有權、股權和經營權)基礎上的橫向國有資本管理職能的“三分開”(政企分開、政資分開、資企分開),通過所有權改革實現分權制衡,在國有企業活力和國資監管之間找到平衡點和著力點。

  劉尚希表示,根據縱向“三分離”,國有資本出資人不能直接處置企業的法人財産,且不能以政府名義直接干涉企業經營權的行使,而應當按照公司法等相關法律的要求,以股東身份依法參與企業的決策或經營。

  根據橫向“三分開”,政府作為國資所有權人代表而形成的國資管理職能、以國有資本投資公司和國有資本運營公司為主的專業化的國有資本投資運營機構或平臺(以下統稱為“兩類公司”)的資本投資運營職能以及國有資本獨資、控股、參股企業的具體生産經營職能要相互分開,相互制衡。

  “《若干意見》建立了‘國有資本所有者管理層、國有資本投資運營層、企業經營層’三個層次的國資管理新體制,推進國資管理從管企業、管資産、管人向管宏觀佈局、管資本、管股權的方向轉變。”劉尚希強調。

  “兩類公司”應高度專業化市場化

  “授權經營是實現國有資産管理體制系統性重構的必要途徑。通過授權讓渡國有資産的投資運營權、佔有使用權而控制國有資本的收益權和終極處置權。”劉尚希表示,作為中間層的國有資本投資運營主體應當是高度專業化、市場化的國有資本投資運營的綜合機構和平臺。

  根據《若干意見》,國有資本的授權經營可以分為直接授權和間接授權。直接授權是國務院和地方各級人民政府直接把國有資本的投資運營授權給“兩類公司”;間接授權是國務院和地方人民政府先把國有資本的投資運營職能授權給國有資産監管機構,再向“兩類公司”進行第二次授權。

  “採用間接授權方式,會出現‘雙重出資人’:即國資監管機構作為政府層面的非商業化出資人,‘兩類’公司作為商業化的出資人。”劉尚希認為,在間接授權方式下,國有資本的終極所有權人與企業之間的委託代理鏈條較長,而且夾有行政和市場雙重色彩,在改革中要防止出現“兩個婆婆”以及陷入“放權——內部人控制”和“收權——一管就死”的“兩難困境”。

  “授權法定是市場經濟發達國家的通行做法,也是我國全面依法治國的基本要求,國資體制改革應當緊緊咬住這個方向不放鬆。”劉尚希強調。

  國資經營預算要體現資本運作過程

  《若干意見》提出,財政部門會同國有資産監管機構等部門建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度。

  “國有資本經營預算應當成為立足於國有資本的‘資本屬性’,和‘公共屬性’,發揮國有資本的杠桿效應和示範效應。國資經營預算制度試行至今,實際上只是一個國有資本經營收益的預算,國有資本宏觀佈局、結構調整、進入退出等等內容沒有反映,應當説,名不副實。”劉尚希認為,國有資本經營預算不應只是反映資本收益,而且還要體現資本運作過程,而非單純的收益預算。

  “國有資本預算應當更加突出資本管理、調控的功能而避免強化單一的收支功能,更加關注國有資本的流動及佈局結構。這樣,才能從整體上、宏觀上實現國有資本收益的全民共用,實現國有資本經營的共用式發展。”劉尚希建議:

  首先,在管資本為主的國資管理體制下,總體來看,國有資本經營預算應當與“兩類公司”的公司預算進行有效對接,不再針對具體企業徵收,而是直接對接“兩類公司”。以國有資本經營預算引導“兩類公司”的公司預算,以“兩類公司”的公司預算調整並完善國有資本經營預算。

  其次,國有資本經營預算應當實現全覆蓋,依託國有資本經營預算,實現經營性國有資産的集中統一監管。

  再次,國有資本經營預算的支出應當嚴格定位於國有資本功能的更好實現,進一步強化國有資本經營預算作為實現政府宏觀政策目標的重要手段的功能和作用,體現國資的公共性。例如可以把部分國有資本劃轉社會保障基金管理機構持有,分紅和轉讓收益用於彌補養老等社會保障資金缺口。(經濟日報記者 曾金華)

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