財政支援産業發展不再提倡直接往項目裏砸錢，而是“補改投”

　　□本報記者 陳岩

　　10月20日，我省宣佈，財政資金支援産業發展以後不提倡採用項目直接補助的方式，而是通過産業基金，撬動社會資本，共同投資運營。今明兩年將建成20支左右政府出資的省級産業基金，總規模將超千億元。

　　這一改革，被稱為“補改投”。一字之差，表明財政資金支援産業發展方式顛覆性地轉變。專家認為，這種方式符合財政改革的思路和方向。

　　財政基金引導、社會資本參與、專業化管理、市場化運作，這對財政資金的使用以及産業發展的影響，意義深遠。

　　效果如何？

　　通過基金，兩項目投資3年收益翻番：四川已形成産業基金集群，共設立基金28支，放大財政出資8.39倍，撬動産業發展“棋局”

　　投資1.1億元，不到3年，獲得收益1.3億元，收益率120%。這是四川財政出資成立的産業振興發展基金的首次試水。

　　早在2011年，財政出資30億元設立了四川産業振興發展投資基金。今年以來，更是先後成立中小企業發展基金、川商返鄉興業投資基金等。“産業基金實踐比較早，但是像四川這樣，已經形成基金群的屈指可數。”四川産業振興發展投資基金有限公司董事高書美介紹，産業基金集群包括2011年設立的四川産業振興發展投資基金有限公司和2012年設立的四川發展股權投資基金管理有限公司，財政共出資30多億元。截至今年6月底，産業基金集群共設立基金28支，募集資金440.73億元，實際到位資金298.13億元，實際完成投資281.63億元，從完成投資額來看，放大了省財政出資8.39倍。

　　以産業振興發展投資基金為例，截至今年6月底，一期基金實際募集61.35億元，完成投資57.96億元。共計完成四川醫藥股份、四川能投股份、四川旅發集團、迪康藥業、勤智數位、四川路橋等18個項目投資。總體運作平穩，預期收益良好。四川醫藥股份公司，在2014年7月以並購退出方式，向國藥控股股份有限公司轉讓持有的目標公司全部股權，投資收益超過1.3億元，投資收益率約120%。另一退出項目為四川路橋股份公司，收益率也達到119%。

　　高書美認為，這些數據恰好反映了産業基金的精髓——財政出資，吸引社會資本參與，放大財政資金效用，進行股權投資，退出時産生收益，再次放大財政資金規模。

　　省發展改革委副巡視員郭林華則認為，“補改投”就是由一次性投入向迴圈使用轉變。這種撬動效用，時間越久越明顯。

　　我省力爭今明兩年在省級建成20支左右政府出資的産業基金，政府出資100億元；推動全省建成50支左右政府出資的産業基金，政府出資200億元；加上吸引的社會資本，預計全省基金總規模將超過千億元。今年底前力爭建成並投運一批，包括省政府已批准設立的資訊安全和積體電路産業投資基金等3支，國家發改委已批准設立的海特航空創業投資基金等3支，財政部會同相關部委已批准設立的四川農産品流通發展基金，政府將出資20億元以上，基金規模達150億元。

　　為何熱衷？

　　傳統的財政補貼，補貼項目“小散亂”。“補改投”，更好體現政策導向，一次性投入變迴圈使用，優化財政資金績效“棋局”

　　産業投資基金，是對未上市企業進行股權投資的利益共用、風險共擔的集合投資制度，通過向投資者發行基金份額設立基金公司，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。

　　今年，僅浙江、重慶、江蘇、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省就設立了財政引導産業基金十余支。其中戰略性新興産業投資基金超過6支，規模逾1500億元；以基建為主的公共服務領域産業投資基金近10支，規模逾3700億元。而去年底，這類基金規模只有約1300億元。

　　政府發起産業投資基金，形成熱潮，有其深刻的經濟社會發展和政策背景。

　　傳統模式，財政資金主要採用項目補助方式，政府職能機構直接參與項目選擇，逐級申報審批。省財政廳副廳長陳書平表示，這種模式下，資金使用分散、政策導向不足，項目安排“小、散、亂”現象突出；管理手段落後，資金審批與使用脫節，上級“重審批、輕監管”、下級“重申報、輕使用”等現象比較普遍，激勵約束機制不夠有力，資金使用績效亟待提高。

　　財政資金按照程式直接補貼給一些符合規定和要求的企業，補貼金額平均能達到100萬元。這種撒胡椒面的模式，一方面對企業發展無法起到決定性作用；另一方面，很少涉及初創型、輕資産企業，補貼較多地給予成熟産業，獲得資金的往往是大中型企業。

　　新預演算法出臺後，傳統的地方融資平臺全面受限。新政策規定，地方政府規範的舉債融資機制僅限于發行地方債券、PPP和規範的或有債務。融資渠道受限，而地方政府發展經濟的權責並未減輕，城鎮化的基礎設施融資需求巨大。同時，經濟下行壓力加大，基礎設施和公共服務領域的建設成為拉動投資乃至穩增長的關鍵。

　　産業投資基金由於其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資在債券和PPP之外的新選擇。比如面對新建項目，政府可以發起基金，吸引銀行、保險等金融機構和實業資本提供項目建設所需要的資金，解決當前建設資金不足的問題。

　　怎樣攪動？

　　融資渠道有限，有了産業基金補充，就可以多重撬動資金，布好用PPP搞地方建設的“棋局”

　　不是每次政府提出PPP項目合作需求，市場都能滿足。

　　假如某縣需要建設污水處理項目，但是具備管理運營能力的企業卻沒有足夠資金參與，其他市場化基金不參與，項目就面臨流産。這時，政府出資引導的産業基金，就可以發揮作用，彌補中間缺失的投資者一環。基金可以出資與上述企業共同成立項目公司，將資金與管理經驗，共同注入PPP項目，項目公司負責建設和運營，收入按照股權比例分成。有了産業基金的補充，就可以下好這盤用PPP搞地方建設的“大棋”。

　　融資渠道有限，但地方政府基礎建設壓力依然較大，如何用好手中工具，顯得至關重要。專家表示，這就是産業基金很重要的一個效用，就是與PPP模式配合應用，進一步撬動社會資本。

　　不僅在新建項目上有效，對於存量項目，産業基金的作用更為明顯。基金可設立項目公司，接手具體項目運營，具體可通過TOT（轉讓—運營—移交）、ROT（改建—運營—移交）等方式。尤其是對於已到回購期的BT類項目，原先政府的付費期是三到五年，産業基金介入項目後，政府通過授予特許經營權，政府的補貼或支付期限可以延長到10年甚至更長，大大減輕地方政府的短期償債壓力。

　　由此可見，“補改投”，用財政資金吸引社會資本成立基金，投資PPP項目，可以多重撬動資金。

　　“基金配合PPP”的模式得到了國家層面的認可。今年5月，國務院出臺的文件中，特別指出中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支援基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，並通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

　　我省將在今年組建一支PPP投資引導基金，明年投運。

　　如何運作？

　　設立更合理制度，擺平利益糾葛，改變項目對社會資本缺乏吸引力的“棋局”

　　政府引導的産業基金，還有不得不面對的問題。

　　財政資金與社會資本合作投資，錢的來源不同，訴求不同，必然會有矛盾。浙江省四川商會執行會長趙崇甫認為，市場化運作基金會産生“短視”的問題，有些行業、産業需要一個較長的培育階段，而基金只看中短期利益，就難以很好滿足政府的出資意圖；政府若只在意其産業導向，難以在一定時期給投資人帶來期望的收益，可能造成其他基金參與者的撤資。

　　如何用制度消解這一矛盾，成為産業基金良性運作的前提。

　　高書美認為，解決之道就是“政府引導、市場運作”原則。具體來説，即通過章程充分體現政府的意向（比如主要投向、項目所在地等），而在章程的框架內，完全市場化運作，政府不干預，形成“籠子裏跳舞”的格局。

　　但是，體現政府意願的章程，卻很可能對社會資本缺乏吸引力。這就引出另一個問題：如何增強産業基金吸引力，讓逐利的社會資本願意參與。

　　西南財經大學財稅學院副院長李建軍認為，政府為了撬動更多社會資本參與，可以將財政出資部分所得的利益進行分享。“我們會對基金管理機構給予獎勵。未來省財政可將其享有收益一般不超過30%的部分用於獎勵基金管理機構。”陳書平介紹，不僅如此，基金股權結構安排上，支援引入優先級出資，優先級出資不僅獲得約定的基礎收益，還可以分享超額收益，政府出資收益也可對優先級出資再給予適當讓利。這種制度設計，就是考慮了銀行、險資、信託等社會資金的特定需求。

　　在風險承擔上，政府出資部分也會承擔更多。比如四川省産業振興投資基金就有規定：在未收回全部出資並實現4%年收益之前，除基金髮起人之外的其他投資人先行收回投資和4%的收益；在實現4%-6%收益時，基金髮起人讓渡30%收益；只有實現6%的收益後，才同股同權進行分成。這種模式下，銀行、保險等低成本資金構成優先層，基金髮起人資金構成劣後層，優先層承擔最少風險。通過利益和風險上的制度安排，社會資本就能被盤活，更有動力參與産業基金。