張秋龍

　　農産品目標價格補貼政策起源於美國1973年農業法案，是發達國家農業歷史上重要的農業支援政策。2014年中央一號文件明確提出在東北三省和內蒙古啟動大豆目標價格補貼改革試點、在新疆啟動棉花目標價格補貼改革試點。改革試點一年多來，學術界、理論界在目標價格補貼政策的面積測量、補貼空間、甚至能否繼續實施目標價格補貼政策等方面存在較大的爭議。爭議的根本原因在於，國內對農産品目標價格補貼政策的認識還存在諸多誤區。目標價格補貼政策事關我國農産品價格形成機制的改革大局，必須要站在全局高度，正確認識農産品目標價格補貼政策。

　　誤區一：目標價格與支援價格不能共存

　　我國啟動大豆、棉花目標價格補貼政策替代臨時收儲政策，即用目標價格替代支援價格，從表面上來看目標價格與支援價格似乎不能共存。那麼，目標價格與支援價格究竟能不能共存？答案是肯定的。實施目標價格補貼政策必須要支援價格政策進行配套。目標價格與支援價格不是非此即彼的簡單替代關係。從實踐上看，作為最早使用農産品目標價格補貼政策的美國，其農産品價格形成體系主要由市場價格、目標價格、支援價格三部分構成。其目標價格補貼政策自實施以來，雖在各個時期對目標價格與支援價格的水準有所調整，但是從未取消過農産品支援價格，其表現形式就是無追索權貸款率。但需要指出的是，實施目標價格補貼政策後的農産品支援價格水準，要比原有的支援價格水準有所下降。這是因為原有的支援價格水準實際上包含著提高農民收入的收入支援功能。實施目標價格補貼政策後，要把支援價格原有的收入支援功能剝離開來，而僅保留彌補生産成本，保證農民利益不受損的功能。

　　誤區二：目標價格補貼只有差價補貼一種形式

　　國內關於目標價格補貼政策通俗的解釋是：政府在農産品播種之前公佈該農産品的目標價格，農戶在農産品收穫之後按照市場價格隨行銷售，目標價格補貼等於目標價格與市場價格之差。由此有人産生了目標價格補貼等同於差價補貼的誤解。事實上，只有在實行目標價格政策時取消支援價格的情形下，目標價格補貼才等同於差價補貼。當前我國實施的目標價格補貼確實僅僅只包括差價補貼，但是這並不意味著目標價格補貼只有差價補貼一種形式。美國早期的農産品目標價格補貼包括支援價格補貼和差價補貼兩部分，後來又引入了固定補貼。我國改革試點階段的目標價格補貼政策只是目標價格補貼的初級形式，即差價補貼。未來我國農産品目標價格補貼政策應該向更高的階段發展，而非僅僅拘泥于單一的差價補貼形式。

　　誤區三：目標價格補貼必須與當期種植面積、産量掛鉤

　　實施目標價格補貼政策是為了探索推進農産品價格形成機制與政府補貼脫鉤，是主動適應農産品市場化改革的行為，而非單純地為了刺激糧食生産。農産品國際貿易與農産品市場化改革要求各國政府最大限度地減少對市場價格的干預，農産品價格補貼由掛鉤到脫鉤轉變是必然趨勢。而目標價格補貼一旦與當期種植面積、産量掛鉤，就會直接影響農業生産，造成農産品市場價格扭曲，這已被理論和實踐所證明。從國際經驗來看，目標價格補貼政策自誕生以來，也經歷了由當期種植面積和産量掛鉤到脫鉤的轉變。美國政府在1973~1984年之間計算農産品價格目標補貼時，是與當期的種植面積和産量掛鉤的，但在1985年農業法案頒布之後，均以歷史的種植面積和産量作為計算依據。我國作為一個負責的市場經濟大國，積極參與全球農産品國際貿易，就不宜再採取與當期種植面積、産量掛鉤的補貼形式，而應積極向與當期種植面積、産量脫鉤的形式轉變。建議以過去5年農戶種植面積、産量數據的平均值作為計算目標價格補貼的依據。因為這基本包括了“豐、歉、平”等年景情況，還可以有效解決當前改革試點中出現的補貼面積難以核實，行政操作成本大等難題。

　　誤區四：目標價格補貼政策受黃箱補貼總量約束大，因而無法繼續實施

　　目標價格補貼政策屬於WTO農業支援中的“黃箱”政策，我國加入WTO時承諾的國內綜合支援總量為0，只享有8.5%的微量允許空間。目前有不少人未能真正理解“8.5%”的含義，誤認為我國所有農業補貼的總量不得超過全部農業總産值的8.5%。事實上，根據《中國加入世界貿易組織法律文件》記載，“8.5%”包括兩層含義：一是特定農産品的黃箱補貼量不得超過該農産品産值的8.5%，我國的特定農産品指棉花、大豆、玉米、小麥、稻穀、油菜籽、生豬等7大品種；二是所有非特定農産品的黃箱補貼量不得超過農業總産值的8.5%，所謂非特定就是不專門針對某一類農産品進行補貼。因此，雖然黃箱補貼總量對目標價格補貼政策的實施約束大，但是我國仍然可以繼續對大豆等特定農産品實施目標價格補貼。首先，可以用好用足8.5%的特定農産品補貼。如大豆的特定補貼為大豆總産值的8.5%，目前大豆的特定補貼僅有良種補貼和目標價格補貼兩項，我們可以把除開良種補貼外的全部特定補貼用於目標價格補貼支出。其次，可以合理優化分配針對所有農産品的非特定農産品補貼。這意味著某類特定農産品在享受特定農産品補貼的同時，還可以享受不專門針對它的非特定農産品補貼，實際上擁有的補貼量可以大於8.5%的限制。最後，由於某種農産品的目標價格補貼政策一般只在其主産區實施，而補貼總量約束則是以該農産品在全國的産值為依據計算的，因而主産區實際的目標價格補貼水準可以適當提高。

　　誤區五：實施玉米目標價格補貼政策風險大，因而不宜儘早推行

　　玉米作為國內種植面積最廣和産量最大的糧食作物，其政策走向備受關注。2014年我國啟動了大豆和棉花目標價格補貼政策試點，2015年國家首次下調了玉米臨儲價格，玉米價格政策朝著更加市場化的目標價格補貼政策過渡，這是改革的必然趨勢。然而當前有不少人認為，我國實施玉米目標價格補貼政策風險較大，因而不宜儘早推行。其主要的擔心是實施目標價格政策後，玉米價格下降快，玉米産量下降快，危及國家糧食安全。目標價格與市場價格、玉米産量及糧食安全的邏輯關係值得商榷。從理論上看，實施目標價格補貼政策後，玉米價格由市場供需調控。由於玉米産量高且儲存成本高，有利於隨行就市，加上國內玉米高庫存壓力的現實，玉米價格下降將會是必然趨勢。玉米價格的下跌會影響玉米産量，但同時，我們也應該明白：第一，玉米價格的下降有利於縮小國內價差，減少國外糧食的進口衝擊；第二，目前我國玉米庫存巨大，玉米産量的下降有利於消化庫存，降低財政成本；第三，在目標價格的引導下，玉米産量下降的幅度有限。因為實施目標價格補貼政策後，影響玉米産量的價格因素不再僅僅是傳統的市場價格，而是市場價格、目標價格甚至是支援價格等加權合成的供給誘導價格。國家可以通過調節目標價格來調控玉米産量。根據目前我國玉米産量高、庫存高、替代品進口衝擊大和農民收入降低的嚴峻形勢，我國應儘快推行玉米目標價格補貼政策。具體到實施玉米目標價格補貼政策，建議從如下幾個方面考慮：一是要在實施目標價格補貼政策的同時，保留玉米支援價格，但應適當降低支援價格水準；二是目標價格補貼與當期的種植面積和産量脫鉤，僅與當期市場價格掛鉤；三是引入玉米固定補貼。

　　（作者單位：湖南科技大學管理學院）