安慶市外環路，正在熱火朝天地施工中。兩年後，這條路將成為一條風景路，更重要的是它將給當地老百姓的出行帶來極大的便捷。

　　熱鬧的施工景象背後，其實是一場安慶市創新運用政府和社會資本合作（PPP）模式的大會戰。

　　安慶市財政局局長何家虎介紹，外環路項目由市政府通過公開招投標，將項目設計、投資、融資、建設、運營維護等全部交由中選的社會資本實施。該工程是安慶市首批PPP試點項目之一，也是國內首次運用PPP模式建設的純公益性項目。

　　純公益項目，為何要按PPP模式做

　　在施工現場的示意圖上，記者看到，外環北路位於安慶市中心城區東北部，起于合安高速機場大道新出口，穿山跨湖，直達皖江大道東段。道路設計全長14.93公里，設計時速60公里。項目總投資19.76億元。

　　安慶市住建局PPP中心主任牛正軍介紹：“它的貫通，將根本性地改變安慶城市道路‘外無環’的歷史，對進一步拉開城市框架、加快東部新城建設、打造互通互聯的交通體系、構建與周邊城市的快速通道等都具有十分重要的意義。”

　　由於該項目為市政道路，屬純公益性項目，不具備向終端使用者收費的機制。儘管意義重大，但投資額是安慶市迄今為止一次性投資額最大的城建項目，作為市級財政難以在近2年內籌集大量資金。而且建成之後維護也需要一筆不菲的費用。

　　2014年年底，國務院常務會議提出了積極推廣PPP模式，這給該項目帶來了“及時雨”。

　　何家虎介紹，項目實施初期，由於社會資本對政府與社會資本合作的內涵、模式認識不足，都將該項目按傳統的BT模式來理解，導致該項目在向社會資本推介時，社會資本熱情很高，但在招投標文件出臺以後，響應的社會資本不多，導致第一次招投標流標。後經實施機構和諮詢機構多次舉辦項目推介和PPP政策宣傳，並對招標文件相關條款進行修改，才得以第二次成功招標。

　　“招標條件提供的投資回報比較理想，經過充分競爭也把水分擠得差不多了，社會資本的回報水準應該是盈利但不暴利，自有資金內部收益率大約在10%。”參與這一項目的上海濟邦諮詢公司總經理李競一對記者表示。

　　為實現雙贏，安慶市採用政府完全付費，由政府向項目公司購買項目可用性（市政道路資産）服務以及為維護項目可用性所需的運營維護服務，分別對應可用性服務費和運維績效服務費，通過政府購買社會服務方式建立投資回報機制。李競一認為這是首例真正意義上的PPP模式市政道路項目。

　　PPP模式的實施過程

　　“財政部關於PPP項目財政承受能力評估出臺以後，我們根據評估辦法進行了測算。最終確定合作期限為13年，其中建設期2年，運營11年，年度支付購買服務的資金佔財政年度支出總額的4.8%，資金需求在財政承受範圍內。”何家虎説。

　　之後，分別在安慶市財政局、公管局、住建委抽調相關人員組成工作小組。市住建委作為該PPP項目的實施機構牽頭組織，市財政局負責商務談判，市公管局負責招投標工作。

　　在充分考察和競爭性談判的基礎上，從價格、方案、服務承諾等方面進行比較選聘諮詢機構。1月5日確定上海濟邦公司為外環北路PPP項目諮詢單位。在諮詢機構的配合下，重點研究確定項目的建設和採購內容，PPP運作模式和實施路徑，項目的技術、商務、財務和法律等方面的條件和參數，制定合理可行的PPP運作實施方案。

　　經公開招標確定北京城建設計發展集團股份有限公司成為合作單位。在合作期內，合作單位和安慶市政府分別按88%和12%的比例出資成立項目公司。合作單位作為控股方負責項目公司的資金籌集、道路設計建設、運營期的維護以及項目移交等，政府出資代表主要承擔協調、監管等工作。

　　根據合作協議，安慶市政府自項目建設完工當年，按設定的各項指標進行績效評價，按考評結果購買可用性服務及運營維護服務，其中可用性服務費每年按最高不超過中標價10%的比例支付，運營維護費固定每年962萬元，並根據考核結果及PPP協議約定的調價公式確定付費額。

　　牛正軍介紹，可用性績效考核指標分四個方面：其中品質、環境保護按國家相關法規來考核，安全生産建設工期設定2年。運營維護期績效考核指標，包括車道、人行道、路肩和排水、橋梁、道路附屬設施等方面近30個小項設項目和分值。可用性服務費每半年支付一次，運維績效服務費每季度支付一次。

　　“尤其是在道路維護方面，政府會節約不少成本。交給合作單位，他們首先要保證品質，要比國家規定的使用10年還多1年，同時還要負責超載限載，因為有量化考核。更重要的是道路貫通後周邊土地會大大升值，我們看重的是溢出效應。”牛正軍説。

　　談起項目的利潤，該工程項目經理李承祥坦言，相比公司做過的其他項目盈利並不高。因為合作週期長，要負責建設、融資、運營維護等，這些會倒逼要提高施工品質，減少運營維護的成本。“但我們看重的是國內首個純公益類PPP項目，通過此次合作會提升公司的品牌。”

　　李競一認為，相比BT模式下社會資本僅承擔融資、建設職能，市政道路PPP增加了運營維養的內容，並將付費與運營維養績效掛鉤。另外，相比BT模式下社會資本僅承擔融資和部分建設風險，市政道路PPP對項目全生命週期內的風險進行了分配，尤其是建設風險這部分，由於將運作維護風險轉移給社會資本，可以倒逼社會資本在建設環節提高工程品質。由於運作維護服務費金額鎖定，且與績效掛鉤，社會資本不敢做出“豆腐渣”工程，否則後續維修保養成本會嚴重超支，並且績效指標無法達成還會扣減服務費，不能按期恢復的還要扣保函。

　　純公益項目，用PPP模式操作的經驗

　　採用PPP模式的經驗之一是讓安慶市外環北路項目一舉突破了城市基礎設施投資資金短缺的瓶頸，這個資金短缺主要體現在單個項目投資量大，同時又無法獲取銀行融資支援。

　　何家虎在接受記者採訪時還點出了他們的更多經驗。

　　創新“政府購買服務”。由市政府向項目公司支付可用性服務費的方式購買項目可用性（符合驗收標準的公共資産），通過支付運維績效服務費的方式購買維持項目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務）。

　　全生命週期成本節約及激勵相容機制設計。該項目從全生命週期成本來考慮，分別設置了可用性績效考核指標和運營維護期績效考核指標，運維服務的優劣決定運維績效服務費的數額（PPP項目協議中設置了明確的獎懲機制），建設期內項目建設品質的優劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，從而有效激勵社會資本從項目全生命週期成本統籌考慮該項目的建設及運營維護等。

　　可量化的績效考核指標設計。市政府從品質、工期、環境保護、安全生産等方面設置可用性績效指標，將其作為竣工驗收的重要標準；從四個層級設置運維績效指標，在運營維護期內，項目實施機構主要通過常規考核和臨時考核的方式對項目公司服務績效水準進行考核，並將考核結果與運維績效付費支付掛鉤。

　　創新競價方式。該項目的競價方式賦予社會資本充分的自主選擇權，在可用性服務費年支付比例方面，社會資本可根據自身風險承受能力、回報要求等因素自主選擇可用性服務費支付年限（7-11年均可），以及年支付比例上限之內的支付比例，創新了國內PPP項目的報價方式，並充分尊重了社會資本的投資偏好。

　　“這些創新都得益於對PPP模式內涵的準確把握，我們每一步都按照財政部的相關規範來進行。”何家虎説。

　　安徽省財政廳廳長羅建國接受記者採訪時説，安慶市外環路工程作為國內運用PPP模式建設純公益項目的“破題之作”，具有重大的示範和推廣意義，有較強的可複製性和可推廣性，概括來講就是既保證了基礎設施的建設需要，又最大程度提高了財政資金的使用效率。