摘要:長期來看，隨著對外開放進一步深入，無論從進口量還是進口方式來説，我們的海外食品進口監管都將面臨嚴峻考驗。要與生産國建立以預防為主的監測預警機制，並嘗試建立跨國食品可追溯體系等。

　　9月2日，國家食品藥品監督管理總局公佈了《嬰幼兒配方乳粉配方註冊管理辦法(試行)》(徵求意見稿)，這是對今年4月出臺新版《中華人民共和國食品安全法》關於嬰幼兒配方奶粉管理的落實和實施的具體辦法徵求意見。

　　意見稿兩個重點值得關注:一是同一企業註冊一個産品配方只能生産一種産品，同年齡段産品配方之間應當具有明顯差異，食品安全國家標準規定的可選擇性成分應當相差6種以上，並有科學依據證實(方案一);同一企業申請註冊的同年齡段産品配方之間應當具有明顯差異，並有科學依據證實，每個企業不得超過5個系列15種産品配方(方案二)。二是對産品標簽和説明書做了進一步規範，其中要求産品命名和標簽不得含有明示或者暗示具有疾病預防、治療功能;具有益智、增加抵抗力或免疫力、保護腸道等功能以及保健作用;行業協會、消費者組織、檢驗機構等社會組織推薦或監製等;非轉基因字樣;零添加字樣;法律法規和食品安全標準規定不得標注的其他內容。

　　根據國家工商總局統計，目前國內嬰幼兒品牌數達到2000多個，各品牌配方之間差距很小，品牌和配方的混亂讓消費者對産品認知度很差，不利於其對國內奶粉信心恢復。此次配方註冊制實施有助於清理多而雜亂的品牌，也有助於提升行業門檻，激勵企業推進産品配方研發，提供更加適合中國嬰幼兒的高品質産品。對標簽進一步規範，避免産品誇大宣傳，誤導消費，有助於形成良性的競爭氛圍，提升消費者對産品忠誠度。

　　但是當前中國奶粉産業與國際快速接軌，推進跨國監管和加強對進口産品管理已經迫在眉睫。有數據顯示，2014年中國嬰幼兒奶粉按照出廠價計算銷售約700億，其中純進口奶粉比例不斷提高。根據海關統計，2014年進口小包裝嬰幼兒奶粉12萬噸，預計今年進口量達到14萬噸，除此之外，海淘、跨境電商、代購等方式進入中國市場奶粉預計超過180億，未來進口奶粉(包括中國企業海外投資建廠生産)在市場佔主導的趨勢已經非常明顯。目前國內2000多個品牌，其中至少有一半品牌是來自海外，大多是代工生産。在此背景下，即將出臺奶粉配方註冊制要求僅限于國內生産企業，將不能起到削減品牌，整頓市場的效果。純進口品牌不受此法規限制，只會鼓勵越來越多企業到海外生産，再進口國內，同時也讓海外企業不再投資國內生産，這不僅減少國內就業和稅收，同時將使國內奶粉生産進一步萎縮。

　　關於標簽和説明書不再明示具有某種功能，本意是防止企業誇大宣傳誤導消費，但是單純僅做如此規定會降低企業研發積極性，並且為降低成本，不再奶粉中添加價格較貴的營養輔料。既然是配方一説，而不是普通食品，只要獲得充分臨床試驗，有充分科學依據具備功能性，就可以在説明書中闡述清楚，但不可以此為行銷噱頭，或者相關部門在奶粉配方國標中做進一步要求。另外，添加的輔料也有品質高低之分，相關部門可以根據已有輔料標準結合奶粉國標做相應的規定，對沒有相應標準的應儘快出臺嬰幼兒奶粉輔料標準。比如:添加DHA必須來自什麼標準的産品，植物油必須是非轉基因等。另外，相關部門應進一步完善國內嬰幼兒及兒童食品、藥品臨床試驗基礎及相關管理條例，允許有條件的企業可以在國內依法做相關試驗。

　　針對此次出臺《嬰幼兒配方乳粉配方註冊管理辦法(試行)》(徵求意見稿)中的不足，筆者特提出以下兩點建議:

　　一是規定凡是在中華人民共和國境內生産及流通的奶粉品牌及配方都必須經過配方註冊許可。這樣可以將純進口奶粉納入其中，有效提升政策實施效果。同一企業註冊一個産品配方，不同企業目前還沒有要求，由於國內對奶粉生産許可證嚴格管理，不存在一個企業拆分為二規避政策，但是海外生産就有條件規避當前政策要求，因此，針對海外生産企業一方面可以參照目前註冊制要求進行實施管理，一方面在海外不同企業間，存在配方差別不大的，應堅持“品牌歷史早、配方註冊早”原則進行區分，不同企業配方相同或相似的，應看誰品牌配方投放市場時間長，或者誰在中國相關部門註冊時間早。

　　二是明確要求標簽和説明書不得做功能、保健等方面的宣傳和行銷，不得使用誇大的文字和符號。但可以規定凡是有創新研發，經過臨床試驗並由權威機構評審的，可以獲得專利保護，為鼓勵創新國家應給予政策優惠，企業研發成果可以進行推廣式宣傳並在相關産品説明書中作進一步闡述。

　　長期來看，隨著對外開放進一步深入，不僅僅是嬰幼兒配方奶粉，未來海外各類質優價廉包括乳製品、肉製品、生鮮食品、快消零食等都將涌入中國這個巨大的市場;與此同時，進口的方式不再是傳統大批量組織進口，目前通過海淘、跨境電商等方式，促使進口呈現“碎片化”發展態勢。因此，無論從進口量還是進口方式來説，都對我們的海外食品進口監管提出考驗。最近，嬰幼兒奶粉跨境電商急劇升溫，但對跨境、小批量甚至碎片化的進口難以監管，讓跨境電商奶粉存在一定購買風險，消費者利益無法保障。

　　針對海外進口生産及來源管理，筆者特提出以下建議:

　　一是與生産所在國建立跨國監管合作體系，實現從源頭到終端無縫銜接監管。兩國在産品檢測手段、方法及標準上進行統一，在相關法律上進行協商。對於新型的跨境電子商務，實現兩國共同監管治理。

　　二是與生産國建立以預防為主的監測預警機制。加強兩國對於風險資訊分析和應急處理能力，建立跨國食品安全資訊跟蹤、採集和分析制度，對所收集到的食品安全預警資訊進行分析和評估，預測危害發生的可能性和嚴重程度。

　　三是嘗試建立跨國食品可追溯體系。食品安全可追溯是解決食品安全問題的有效途徑之一，一旦發生品質安全事件，可以通過記錄或標識進行追溯，及時召回問題産品，降低危害程度。建立跨國食品追溯體系，不僅可以有利保障國內消費者消費權益同時可以有助於分清責任事故，及時做出召回和賠償。

　　四是建立跨國的誠信經營管理機制，加強海外進口商、進口平臺及生産企業的管理。一方面政府對於進口商、平臺、企業登記備案，建立誠信檔案;另一方面完善消費者舉報制度，對於跨境購買産品、來源，不合格的可以舉報到當地工商部門，當地工商部門對進口來源實施調查和上網公示並通報所在國監管部門。(資深乳業分析師 宋亮)