我國是一個有著10多億人口的發展中大國，糧食問題始終是國計民生中的頭等大事。2004年以來，我國糧食連續十一年增産，綜合生産能力邁上6億噸新臺階，為維護改革開放、經濟發展大局做出了巨大貢獻。但近年來，在消費帶動和國內外糧價倒挂的影響下，我國出現了糧食增産、庫存增加、進口同時增多的新情況，同時又面臨著農産品價格“天花板”封頂、生産成本“地板”抬升、資源環境“硬約束”加劇等新挑戰，糧食生産發展空間受到多重擠壓。未來我國糧食生産是否能夠繼續保持穩定增長的勢頭，直接關係到國家現代化能否穩步進行。近日，國務院辦公廳印發的《關於加快轉變農業發展方式的意見》明確提出要堅持把增強糧食生産能力作為首要前提，堅守耕地紅線，做到面積不減少、品質不下降、用途不改變，穩定提升糧食産能，確保飯碗任何時候都牢牢端在自己手中，夯實轉變農業發展方式的基礎，並把增強糧食生産能力，提高糧食安全保障水準作為轉變農業發展方式的首要任務。這需要從我國糧食需求和供給兩個方面加以認識。

　　從糧食需求看，按其用途可分為口糧用糧、飼料用糧、工業用糧及種子用糧；按其品種屬性可分為穀物、豆類和薯類。據中國農科院食物政策創新團隊分析測算，到2020年，我國每人平均500公斤糧食消費必不可少。

　　首先，人口總量及其營養需求是糧食消費的基礎，經濟增長、收入提高促使人們改善生活，減少口糧、增加動物性食物消費。自上世紀90年代以來，我國人口自然增長速度持續下降，今後按千分之五的人口自然增長率計，預測2020年我國人口總數將增至14.09億人。若未來10年我國經濟增速保持在7%左右，到2020年我國每人平均GDP將達到1.1萬美元，結合《中國居民膳食指南2011》提出的熱量、蛋白質等營養素攝入推薦量，參考該發展時段日本、我國台灣等地的食物結構，預測到2020年我國每人平均肉、奶、水産品、蛋類消費量將分別增至75.5公斤、40公斤、44公斤、21公斤，折合每人平均飼料糧298公斤。依據《中國住戶調查年鑒》，2013年我國每人平均口糧消費為148.7公斤，按照能量替補屬性，每人平均新增的動物食品消費還可節省8.7公斤的口糧消費，屆時我國每人平均口糧消費量將降至140公斤，每人平均口糧與飼料糧兩項合計為438公斤，每人平均飼料用糧是每人平均口糧的2.1倍。

　　其次，糧食間接消費還應考慮工業用糧。近些年來，我國工業用糧穩定在1億噸左右。經濟增長新常態下，若我國工業用糧保持在當前水準，預計到2020年我國每人平均工業用糧為70公斤左右。

　　第三，因進口糧食不需要考慮種子用糧，將上述每人平均口糧、飼料糧與工業用糧預測值加總，估算出到2020年我國每人平均糧食需求量為508公斤，糧食總需求量為7.16億噸。若未來我國糧食進口1億噸（含大豆），國內糧食産能則需達到6.16億噸，這時納入國內糧食生産所需的種子用糧，按其佔國內糧食總産比重近10年來的平均4.6%計，由此推算出到2020年我國糧食總産能需達到6.41億噸（每人平均糧食産量454.9公斤）。

　　與2014年我國糧食總産6.07億噸（每人平均糧食産量443.8公斤）相比，未來6年我國糧食總産年均增長需達到567萬噸，與過去10年年均增長1368萬噸相比較，今後糧食生産增速將有所放緩。

　　值得一提的是，早在1986年，中國農科院曾就我國糧食生産目標進行過深入研究，提出了“每人平均400公斤糧食必不可少”這一重要判斷，並認為一個國家“每人平均糧食佔有量在300公斤以下時基本上不能提供飼料糧”；而且，從世界情況看，在解決溫飽之後必然要求進一步增加食物消費和提高營養水準，“食物消費結構要得到根本的改善，每人平均糧食佔有量必須達到700公斤以上，食物消費結構要有較大的改善，每人平均糧食佔有量至少要達到500公斤”。也就是説，一個國家營養不足、溫飽有餘、食物消費較大改善的主要標誌，就是每人平均糧食佔有量分別達到300公斤、400公斤及500公斤的門檻。實際上，目前我國每人平均糧食佔有量正在抵近500公斤這一門檻。據統計，2014年我國每人平均糧食産量已達到443.8公斤，每人平均糧食消費量超過470公斤。此外，若考慮凈進境到我國旅遊及商務活動超過6000萬人次、城鄉居民飼養的1億多只寵物的糧食消費，實際上我國糧食總消費需求量還要高於上述推算量。

　　從糧食供給看，我國糧食連續多年保持增産態勢實屬不易。

　　首先，我國迄今所取得的糧食“十一連增”，其中的實質性增長僅為6年。自2003年我國糧食總産跌入谷底（43070萬噸）後，國家出臺了一系列支農惠農強農政策，糧食産量才出現連續增長的好勢頭，直到2008年全國糧食總産（52871萬噸）才超過1998年産量水準（51230萬噸），到目前穩定在6億噸以上的水準。客觀分析，糧食“十一連增”中的前5年，屬於糧食生産的恢復性增産；後6年，屬於由政策、科技和投入等諸多因素綜合作用所帶來的實質性增長。

　　其次，我國糧食總産增加是通過單産提高、糧食作物播種面積擴大來實現的。據統計，2014年我國糧食播種面積達11272.3萬公頃，比2003年凈增加1331.3萬公頃，糧食播種面積佔農作物總播種面積的比重，由2003年的65.2%提升至2014年的68.1%，油料作物、棉花播種面積相應減少，其佔農作物總播種面積的比重分別凈減少1.3%、0.8%。在糧食總産遞增的增量中，播種面積擴大的貢獻份額為32.7%，單産貢獻份額為67.3%。

　　其三，由於消費結構升級及市場糧價變化，我國糧食進口同步增加。按我國傳統糧食定義和口徑，2014年糧食進口總量達1億噸，其中大豆進口7140萬噸，穀物進口1952萬噸；若將541萬噸玉米酒糟作為玉米製品納入糧食範疇，糧食進口量則高達1.06億噸。這表明，即便我國糧食連年增産，但糧食“緊平衡”的供求態勢並未發生根本改變，糧食需求剛性增長，這與我國居民肉蛋奶消費快速增加、飼料用糧大幅增長有直接關係。據統計，2003年至2014年我國肉類産量由6443.3萬噸增長到8706.7萬噸，年均增長2.8%，飼料用糧已經取代口糧用糧成為糧食的第一大需求。

　　此外，伴隨著糧食增産和進口，近年來我國糧食儲備規模不斷擴大。據報道，2014年我國各類糧食企業的糧食收購量首次突破7000億斤，總量達7298億斤，比上年增加409億斤，其中最低收購價和臨時收儲糧食2478億斤，比上年增加814億斤。目前，我國糧食庫存消費比遠高於國際公認的18%左右的糧食安全線水準。近年來，我國糧食商品化程度快速提升，市場供應充足，物流加快，網購便捷，城鄉家庭儲糧大幅減少，隨吃隨買。並且，為增加種糧收入國家托市收購，一方面使糧食生産和庫存分佈向核心産區集中，主産區收儲壓力大增，政策性糧食庫存擴容加重財政負擔，另一方面也使國內糧價居高不下，地方儲備、社會企業和城鄉住戶減少的儲糧也相繼轉到中央儲備。維持如此大規模的國儲糧供應，已成為我國保障城鄉居民糧食日常消費的新態勢。

　　綜上所述，從長遠看，在糧食供給問題上，我國只能也必須長期堅持主要依靠國內生産為主、適當進行國際市場調劑為輔的指導方針。在保持糧食適度進口的同時，到2020年國內每人平均糧食消費量維持在500公斤以上，糧食總産需增至6.41億噸以上，糧食自給率在90%以上，才能滿足需求，並且還要維持巨大的國儲糧規模。這就是新時期國家糧食安全戰略“以我為主、立足國內、確保産能、適度進口、科技支撐”的應有之義。

　　值得警醒的是，我國糧食連年增産同時也累積了要素過量投入、環境惡化等諸多問題，社會上放鬆糧食生産的議論及做法也多了起來。如有人認為，當前國際農産品供需相對寬鬆，應減少國內糧食生産，鼓勵糧食等農産品大量進口，這種認識片面有害。實際上，在聯合國糧農組織（FAO）食物分類中，穀物僅是稻穀、小麥、玉米及高粱等雜糧，這些都是人們的基本食物來源，而大豆是油料作物，並不作為食糧。我國大量進口大豆，未引起缺糧國緊張，其主要原因在此。目前全球還有8億多饑餓人口缺乏食物，穀物及玉米國際貿易量各為2.7億噸、1億噸左右，僅為我國穀物、玉米總産的49%、47%，國際市場可供我國的糧食貿易增量有限，我國擁有世界上最大的人口食物需求，糧食進口量的些微變化就可能引發國際糧價波動。今後我國農村仍有數億人口，發展糧食生産依然是解決農村就業、增加農民收入的重要渠道。

　　從種植結構調整上看，近年來我國南方稻作雙季改單季、水稻面積不斷減少，華北因為地下水漏斗治理，小麥播種面積減少。一些地方興起的種植大戶、家庭農場等，為擴大經營規模流轉承包地，致使生産成本上漲而減少種糧面積甚至放棄種糧。種植面積是確保糧食産出的基礎，産能建設是確保糧食安全的核心。在市場導向下，農業轉方式的政策指向如果不是以穩定糧食面積為前提、增強糧食生産能力為要求，我國糧食産出勢必出現萎縮，改革開放後我國歷經兩次農業豐收後因調減糧食而引致的供求失衡，已有前車之鑒。在種植面積不穩、投入下降、國際低糧價衝擊等多種不利因素的影響下，必須直面未來糧食生産發展的新挑戰新問題，採取更加有力措施加以解決。

　　一要穩定提升糧食産能，切實加強耕地保護。未來我國糧食總産增加，必須切實保住糧食耕地、糧食播種面積，培肥地力，改良技術，提升單産。據測算，從2003年至2014年，我國糧食單産每畝從288.8公斤提升至359公斤，年畝均增加6.4公斤。若今後6年單産增速保持不變，到2020年糧食單産應達到397.4公斤，方可實現糧食總産6.41億噸的目標，但仍需維持糧食播種面積10753.2萬公頃（16.13億畝），考慮到糧食復種因素，糧食耕地則必須保持在12億畝以上。這就要求守住耕地紅線和糧食播種面積16億畝以上的底線，落實最嚴格的耕地保護制度，加快劃定永久基本農田，確保有地種糧。在工業化城鎮化進程下，耕地佔用及流轉加快，實現耕地佔補平衡，還必須做到面積不減少、品質不下降、用途不改變，儘快研究制定耕地品質等級國家標準，完善耕地保護補償機制，實施耕地品質保護與提升行動。

　　二要增強糧食産出能力，加快建設高標準農田。什麼是高標準農田？高標準農田就是土壤性能好，能灌能排，農業機械進得去、出得來，其地塊規模、建設要求能夠適應機械化專業化作業。綜合研究表明，到2020年我國高標準農田應建成8億畝，包括高産田、中産田兩大類型，其産出目標應分別達到畝産量500公斤、450公斤左右，在乾旱、半乾旱、濕潤地區還應下設不同産出檔次及其投資標準和建設要求；在地塊規模上，南方最小地塊不低於10畝、北方不低於30畝。農田灌溉保證率在90%以上。工作推動上應以地方農業部門為主導，整合相關資金投入，集中力量開展土地平整、農田水利、土壤改良、機耕道路及配套農網林網建設。通過中低産田改造，改善農業生産條件，增強農業産出能力和抵禦自然災害的能力。可以説，高標準農田是我國農業農村最寶貴最大的一筆優良資産，是確保國人衣食無憂的根基所在。

　　三要強化糧食生産供給，紮實推進糧食生産基地建設。糧食生産基地是我國糧食生産能力最強、産出最為集中的區域，這些地方不僅能夠滿足區域內糧食自給，每年還能調出大量商品糧外銷，在我國糧食生産中具有舉足輕重的地位和作用。據測算，2013年全國糧食主産區佔全國糧食總産的比重由71%提高到76%，主産區的糧食增産份額佔到了全國糧食總增産的88.7%。為此，要進一步發揮糧食主産區比較優勢，結合永久基本農田劃定，探索建立糧食生産功能區，優先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主産區，建成一批優質高效的糧食生産基地，將口糧生産能力落實到田塊地頭，實行優質優價。通過糧食高産創建活動，推廣綠色增産模式，實現大面積均衡增産。引導農民創新創業，分享糧食全産業鏈發展中的儲運、加工及行銷增值收益。健全糧食主産區利益補償機制，國家扶持糧食生産的政策措施、項目投入要向主産區傾斜，使農民種糧不吃虧；通過財政轉移加大對糧食主産區的獎補力度，保證其每人平均財力水準逐步達到全國和全省平均水準，使地方抓糧有動力。