原標題：新增建設用地指標擬與農轉非人口掛鉤

　　核心目的在於鼓勵中小城鎮承接農業轉移人口

　　李樂

　　被本屆政府視為經濟持續發展穩定動力之一的新型城鎮化，正在極大地改變著中國的土地管理制度。在農村經營性集體建設用地流轉開展試點之後，事關地方政府經濟發展的新增建設用地指標審批，或將在年內發生變化。

　　國家發展改革委員會、國土資源部正在會同有關中央部委，研究將“城市吸納農業人口落戶數量與新增建設用地指標增加規模掛鉤”的有關政策。屆時，在耕地保護總體原則保持不變的前提下，絕大部分中小城市吸納農業轉移人口的數量，將與地方新增建設用地指標“正相關”。

　　儘管轉變經濟增長方式在中央、地方政府層面早已形成共識。但是，作為重要生産要素的土地，仍是地方政府發展經濟基礎所在。最高決策層希望藉此引導地方政府實現農業人口的轉移，進而提升新型城鎮化的水準與效率。

　　前置條件

　　“現在還在研究，方向基本上定了，屆時，新增建設用地的增加規模，又會多一個重要的前置條件。”7月21日，一位地方國土資源廳的官員向《中國經營報》記者表示，“新增建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤”(以下簡稱“農轉非增減掛鉤”)的政策，正在緊張研究當中。

　　作為一項事關地方政府“最核心利益”的管理手段可能發生的調整，地方國土資源廳已經從不同渠道收悉此事。與此同時，發展改革系統、國土資源系統也都在本系統內，以非正式的方式，聽取此項政策調整可能涉及利益各方的意見和建議。

　　新增建設用地作為地方政府發展經濟所需的核心生産要素，一直以來也是各種土地管理政策的著力點和抓手。因此，新增建設用地的前置條件頗多，除正常新增建設用地審批程式外，農村建設用地減少和節約利用、存量建設用地盤活情況等，都已經或正在成為新增建設用地審批的前置條件。

　　中國目前實施最為嚴格的土地管理制度，由國土資源部通過指標管理的方式，逐級分解並審批新增建設用地指標，完成地方政府所需的新增建設用地審批。而每年的新增建設用地總量，由《土地利用總體規劃(2004~2020)》設定的保有18億畝耕地指標倒推設定。因此，新增建設用地審批一直十分嚴格。

　　“現在具體的技術操作方案還沒有出來，但是，方向已經形成了共識，就是城市吸納農業轉移人口落戶的數量，一定要與新增建設用地的增加規模掛鉤，這一點，已經在國務院層面上，形成了共識。”一位接近國土資源部的權威人士稱。

　　根據國務院的工作安排，這項工作由國土資源部、國家發展改革委員會等中央部委協同研究和推進，並適時提出方案。爭取在2015年內，能夠形成各方都能接受實施方案。

　　意在人口

　　儘管尚未有明確的技術實施方案，但“農轉非人口增減掛鉤”政策，已經在國務院層面進行了討論，並得到了分管國務院領導以及更高層面的決策層人士的認可，與農村集體經營性建設用地入市流轉試點等政策的初衷不同，該政策意在城鄉人口流動和改革現有的戶籍政策。

　　“‘農轉非人口增減掛鉤’政策，是通過國家發展改革委員會的渠道報到國務院的。在此過程中，國家發展改革委員會和國土資源部進行了很有效率的意見溝通和交流，在這個基礎上，‘農轉非人口增減掛鉤’政策的研究制定實施，被列入2015年工作重點。”前述是接近國土資源部的權威人士稱。

　　城鄉戶籍制度改革是新型城鎮化發展過程中的重要組成部分。按照國家發展改革委員會的工作計劃，2015年要爭取落實放寬戶口遷移政策，完善配套措施，建立城鄉統一的戶口登記制度。出臺實施居住證管理辦法，以居住證為載體提供相應基本公共服務等一系列工作。

　　“人口向中小城鎮流動、集中，進而提高土地利用效率、勞動生産率，是目前決策層在新型城鎮化政策推行過程中的核心思路。所以，作為與人口流動最為相關的戶籍政策，就必須要有配套的改革措施，而‘農轉非人口增減掛鉤’政策，就是希望通過土地這個閘門，督促、鼓勵地方政府，抓緊落實戶籍改革政策。”前述接近國土資源部的權威人士稱。

　　記者了解到，除了“農轉非人口增減掛鉤”政策這一前置條件外，還將有多項圍繞戶籍制度改革的督促性政策和管理手段正在研究、醞釀當中，其核心目的即是在於促使地方政府放開中小城鎮落戶限制，引導非農轉化人口向中小城鎮聚集。

　　地方承壓

　　“這裡面地方政府是一個非常微妙的角色，因為表面上看是戶籍，但實際上不是放開不放開中小城鎮落戶限制這麼簡單。”一位參與國家發展改革委員會前期論證的專家告訴記者，城鎮戶籍背後，是附加社會保障條件帶來的財政資金投入問題。

　　中國當前的戶籍管理制度，已經不再是一項單純的人口管理制度。因此，擴大農業轉移人口在城市落戶的數量，直接意味著社會福利投入的增加，而按照目前的財權與事權劃分，這部分投入，主要由地方政府財政承擔。

　　“實際上，這就是地方政府不願意迅速擴大農業轉移人口在城市落戶規模的原因所在，尤其是中西部地區的基層地方政府，財政收入微薄，很多無力承擔落戶規模擴大後的社會福利保障投入。”前述專家稱。

　　在此之前，北京市曾基本實施了“逢徵必轉”政策，即對於土地徵收過程中的失地農民，統一將其農業戶口身份轉為城鎮居民戶籍身份，由政府財政出資，為其繳納養老、失業、醫療保險。北京屬於財政收入較高的城市，這一政策手段，得到各界的認可。

　　他認為，也正因如此，中央政府希望以“土地管理手段”為抓手，督促同時也是鼓勵地方政府，儘快擴大農業轉移這無疑是對地方政府的一大鼓勵。

　　這一點，中央政府仍有另外考慮。記者了解到，國家發展改革委員會、財政部正在研究起草中央對地方轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制的指導意見，其前期研究工作有望在2015年內初步完成。按照這一政策，中央財政對地方的轉移支付，也將與農業轉移人口市民化的數量和狀況掛鉤，從而再次起到督促和鼓勵的效用。