當前，霧霾頻發，並多次出現大範圍、區域性的霧霾污染。7月8日，《大氣污染防治法》修訂草案二審稿全文公開徵求意見，將對2000年9月1日起施行的《中華人民共和國大氣污染防治法》進行修訂。

　　對於已獲“放行”的該二審稿，中國環境規劃院副院長王金南、北京大學法學教授汪勁等多名環境專家指出，稿子問題太多，難以解決現實的大氣環境污染問題，希望推遲三審，對稿子予以全面評估和大幅度修改。7月7日，全國人大法工委行政法室在中國人民大學法學院召開在京環境法學專家座談會，與會的全部環境法學專家都提出了希望大幅修改、推遲三審的意見。

　　專業大法的修訂要有更強的針對性

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文研究員認為，專業界與全國人大常委會相關機構對《大氣污染防治法》二審稿評價出現如此大的分歧，根源應是立法體制問題、立法組織機構和常委會委員們的專業性有欠缺等。

　　全國人大法工委行政法室組織此次《大氣污染防治法》的修訂，該室曾成功組織了《環境保護法》的修訂工作。常紀文説，《環境保護法》屬“萬金油”，把國內外先進的原則和制度借鑒進來，做一些原則性的規定即可。但《大氣污染防治法》《水污染防治法》的專業性和技術性要比《環境保護法》強得多，立法難度也大得多。如繼續沿用《環境保護法》的現有規範和原則性方法，照搬硬套，不體現大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。由於專業性、技術性強，全國人大常委會的委員們未必知曉大氣污染防治的發展態勢、工作格局、防治思路和防治方法，審議會上的一些意見難免出現零碎化和非專業化。

　　“以前的環保立法工作多由經濟法室承擔，後來改由沒有相關立法工作經驗的行政法室承擔。行政法室除了承擔‘萬金油’式的《環境保護法》修訂工作外，並未承擔過其他技術性強的環境立法工作。先天的知識欠缺和不足要求該法修訂應充分吸納各界意見。”常紀文説，全國人大常委會每年開六次會，每次會議時長大多為一週。每次審議時間緊、任務重，加上每個專業性的立法和決定並不一定符合大多數常委會委員們的專業，這也導致常委們難以細緻審議，不能保證立法和決定審議工作的品質。

　　立法思路和制度設計應更清晰更講實效

　　常紀文説，關於《大氣污染防治法》修訂，各界提了很多意見，但在二審稿裏，大多數意見沒有被採納，對此，不僅環境法學界的意見很大，環境經濟和科學界的意見也比較大。

　　“從目前來看，《大氣污染防治法》修訂存在立法目的與立法思路含糊不清，制度設計缺乏針對性和實效性等問題。”常紀文説，具體表現為區域性空氣品質改善的立法目的沒有得到體現，這決定了會繼續沿用傳統的點源管控思維和方法來解決大氣問題，就像用計劃經濟時代的措施來解決市場經濟時代的問題一樣，無濟於事。這也必然導致其後的體制、制度和機制建設，不符合現今大氣污染區域化的特徵和大氣污染防治區域聯動化的需要。

　　要把環保目標轉移到“環境品質改善”上來，這是當前環保工作的重點，也是環境保護部多次強調的。7月3日，在環保部舉行的“大氣、水、土壤污染防治和環境執法工作創新”研討會上，污染防治司大氣處處長逯世澤強調，大氣環境治理是改善民生的當務之急。應儘快建立以空氣品質改善為核心的制度體系，做好大氣環境管理的頂層設計，將目前分佈在各部門的管理制度進行有效整合，確保無縫銜接、有效運轉。

　　常紀文説，最近幾年，霧霾污染正呈現全國性的特點或者具有全國性的趨勢。各界普遍認為，《大氣污染防治法》應圍繞區域空氣品質目標管理和實際大氣環境容量、實時排放流量控制相結合的模式進行修訂。如當前實施的總量控制指標的按年分配，沒有考慮大氣環境的實時品質、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可以考慮建立動態的、更加細化的、符合大氣環境實時管理的排污許可證管理制度，應當建立動態的大氣污染資訊共用機制、品質預警機制、區域協作機制和污染應急機制。

　　“大氣污染區域化已成事實，區域協同發展甚至一體化發展是國家今後發展的基本模式。為此，修訂草案新增第五章‘重點區域大氣污染聯合防治’，要為區域大氣污染防治設立特殊的制度和機制。”常紀文遺憾地説，修訂草案應當花大氣力在這方面進行預防性的制度構建，而不僅僅是在重污染天氣的應對方面作出規範。

　　“在APEC期間積累下來的區域性預防霧霾發生的寶貴經驗，在二審稿中並沒有得到反映。”常紀文説。

　　宏觀調控對解決目前區域性大氣污染問題至關重要，這不光要考慮污染具體監管的體制建設，還應考慮宏觀調控的體制建設，如産業結構、産業佈局方面的職責，由誰行使等問題。目前，我國行使監管職責的部門有三類，分別是行使行政綜合協調職能的環境保護部門、直接監管污染防治的各部門、行使宏觀調控職責的經濟綜合主管部門。

　　常紀文説，二審稿中，經濟綜合主管部門的宏觀調控職責和制度被忽視，可能導致監管跛腿現象，有必要補上。很多環保問題，即使環境保護部門再怎麼努力，如果缺乏發改委等經濟綜合主管部門的節能減排等宏觀調控措施的支援，也不會有多大的實際解決效果。

　　須建立相應機制保證立法的科學性

　　常紀文表示，“以上問題屬於立法的重大問題。”由於《大氣污染防治法》正處於二審階段，如果不引起充分重視，按照慣例，三審一般不會做大的修改和大的突破就會予以通過。“如果是這樣，這部立法修訂將是一次失敗的立法修訂”。

　　常紀文建議，暫緩《大氣污染防治法》修訂的二、三審，廢棄現有的稿子，重新做功課，另行起草法律條文。

　　在關於提高立法組織機構和常委會委員的專業性，充分保證全國人大常委會委員的立法權和知情權問題上，常紀文建議，立法組織機構調整時，應配套相關的科學和法律專業人員，保證立法組織工作的專業性；在國務院向全國人大常委會呈報審議稿後，一審稿的形成應吸收專業性強的常委們參與修改；在徵求各方意見時，應當建立制度，安排部分全國人大常委會委員親自到場傾聽、交流，並全程錄影，把專家意見全面、客觀、真實地反映到審議會上，使立法能用最科學、最合理的方式解決現實問題。

　　“還應建立專職委員與兼職委員的溝通和聯繫機制，在人大常委會閉會期間及時吸收和反饋兼職委員意見；建立立法輿情機制，全國人大常委會有關機構應定期收集各界對立法的評論資訊，並及時反饋給全體常委會委員。只有這樣，才能提高立法共識的形成效率，立法意見才能客觀、真實、全面地被全體常委們獲知，立法品質才能進一步提高。”常紀文説。