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進一步深入推進農業農村改革——“十三五”前期研究課題主要觀點綜述(三)

  • 發佈時間:2015-07-03 10:42:00  來源:中國農業資訊網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  編者按:推進中國特色農業現代化,要始終把改革作為根本動力。深化農村改革,要按照中央總體部署,完善頂層設計,確保改有所進、改有所成。如何進一步激發農村社會發展活力?近期,農業部計劃司組織“十三五”前期研究課題組專家,圍繞進一步深入推進農業農村改革進行研究並提出了建議。

  關於著力提高中央農業投資效率

  (一)中央農業投資管理體制的根本問題是權責不清。根據中國農科院詹卉課題組的研究,目前中央農業投資總量是10年前的6倍多,年均增速超過20%,但與GDP相對平穩的增長趨勢相比,農業投資增長波動幅度較大,未形成穩定的投入增長機制,尚不能滿足現代農業建設快速增長的需求;中央農業投資仍存在過多投向競爭性領域的“越位”問題和農村民生及公益投資較少的“缺位”問題。這些規模和結構上的問題可以歸結為投資體制上的“三不清”,即政府與市場邊界不清、中央各部門職責不清、中央與地方事權不清。“十三五”期間,應全面深化政府農業行政管理體制改革,清理現有農業職責和政策,明確政府市場邊界和中央地方事權,重點規範中央政府的農業投資行為,建立職能全面、執行有力的大農業部,提高中央農業投資效率。

  (二)推動中央投資杠桿化,提升農業投資效率。農業部規劃設計研究院唐衝課題組提出,提升農業投資效率,有三點可供探索。一是針對中小型基本建設項目,鼓勵各類新型經營主體承擔項目建設,積極探索推行“先建後補”、“報賬制”、“以獎代補”和投資補助等投資方式。二是針對大型基本建設項目,探索建設公私合營機制,在大型沼氣發電、農産品品質安全檢測、基層農業綜合服務站等準公益領域,引入市場競爭機制,推進股權投資、經營業績協議、管理合同、服務承包合同、租賃投資、收益債券、項目法人招標、政府購買服務等新的政府投融資方式。三是探索推動成立兩隻基金,爭取國家財政設立商品農業建設基金,為不能獲得商業信貸的新型經營主體提供直接低息信貸或進行信貸擔保;引導國內外大企業、民間基金會、社會團體和各界人士捐資成立農業建設公益基金,拓寬民間資金捐建農業建設途徑,重點用於農民創業或農業農村公益性基礎設施建設。

  關於穩定完善農村土地承包關係

  (一)構建新型土地承包關係需統籌“人如何動”與“地如何用”。江西農業大學蔡海生課題組通過對江西省南昌、贛州兩市的調研發現,農戶已出現明顯分化。隨著土地流轉的規範化和普及化,以及新型經營主體的不斷壯大,小農和兼業農戶的空間會進一步縮小,農戶分化將更加充分徹底。構建新型人地關係,關鍵是拓寬農民發展出路,本質上是建立和完善新型土地承包經營關係。因此,應明確新型農村人地關係發展路線圖,統籌考慮“人如何動”與“地如何用”的問題。

  一是明確農民發展路線。一方面加快培養新型職業農民,使其適應農業生産的分工細化,促進農業産業化,幫助農民立足農地發展;另一方面推進農民工市民化進程,加強農民轉移就業培訓,扶持農民跳出農地從事非農産業。二是明確土地經營路線。通過推動土地確權實現佔有、承包、經營、收益“四權分置”。積極推動集體委託代理和信託代理模式,優先發展合作社、家庭農場和種養大戶,實現“土地分散佔有、集中連片經營”。同時建立土地流轉市場準入機制,避免土地流轉完全市場化,保障弱勢農戶利益。

  (二)“還權”同時必須重視“賦能”。南京農業大學陳會廣課題組認為,地方政府在政策實施過程中,往往會在事實上強化政府對農村土地的控制,衍生出侵害農民土地權益的問題。這與農民缺乏行使自己財産權能的知識與能力不足有關。因此在“授人以魚”,賦予農民更多財産權利的同時,應注重“授人以漁”,加強農民的可行能力建設。“十三五”時期,應加大農村土地經營權流轉政策宣傳力度,宣傳土地承包經營權確權登記頒證工作,引導農民對權利的認知,提高可行能力。借鑒推廣成都農村理事會、江蘇金壇農民耕地保護協會在確權及糾紛化解中的經驗,探索依靠村民民主協商自主解決矛盾糾紛、提高農民自主治理能力的有效路徑。

  關於構建新型農業經營體系

  (一)應關注基層對新型農業經營體系的認識誤區與實踐偏差。農業部管理幹部學院朱守銀課題組調研發現,農村基層對新型農業經營體系的認識上存在三個“迫切”和三個“忽視”:一是發展土地集中型規模經營的意識和要求迫切,忽視了農業集約化、專業化、組織化、社會化的有機結合。二是行政性整建制大規模推進土地流轉的慾望迫切,忽視了農戶意願權利及客觀經濟規律。三是對引進工商資本,整建制建設農業園區、集體農莊、生態莊園的意願迫切,忽視了農民家庭承包經營基礎性地位和家庭經營的規律性。“十三五”時期構建新型農業經營體系,應注意矯正基層政府認識上的誤區,建立有效機制防止並修正行為偏差,將政府推進新型經營體系的著力點轉到加強引導和服務上來,避免行政干預帶來的不良後果。

  (二)適度規模經營實現方式將呈現多樣化。南京農業大學周應恒課題組研究發現,未來我國的土地經營規模會呈現兩極分化的趨勢,部分具有經營能力的農戶實現土地的適度規模經營,多數農戶仍將是小規模經營。

  “十三五”時期,考慮到我國的資源稟賦和農産品特徵,在適度規模經營的實現方式上可能同時存在三條實現路徑。一是對於土地利用型的農産品,尤其是對於糧棉油作物,需要通過土地經營權流轉達到一定的經營規模,並以規模經營戶+社會化服務組織為主要形式實現適度規模經營;二是對於勞動密集型的農産品,如蔬菜水果等園藝産品,主要通過設施化、提高附加價值,並以規模生産基地+合作組織為主要形式實現適度規模經營;三是資本密集型的農産品,如畜禽等農産品,主要通過資本的擴大,以規模養殖小區+龍頭企業為主要形式實現適度規模經營。

  關於構建新型農業社會化服務體系

  (一)儘快明確新型農業社會化服務體系的構建思路。中國人民大學孔祥智課題組認為,“十三五”期間應明確構建新型農業社會化服務體系的思路,具體為:堅持主體多元化、服務專業化、運作市場化的方向,促進公益性服務和經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調,強化公共服務組織建設,大力扶持經營性服務組織發展,以專業農戶為主要服務對象,以新型農業經營主體為重點扶持對象,通過機制創新、主體培育、領域拓展和區域協調,促進農業社會化服務全面快速發展,形成公共性服務、合作型服務、市場化服務有機結合、整體協調、全面發展的新型農業社會化服務體系。

  服務性質上,農業社會化服務兼具公共品與私人品的經濟學特徵要求公益性服務與經營性服務並舉。服務內容上,農業發展方式的轉型要求在傳統服務的基礎上全面拓展包括倉儲物流、品牌宣傳、電子商務、金融借貸等多方面服務。服務主體上,新型經營主體的涌現要求在強化政府機構、涉農企業等傳統服務主體的基礎上重點扶持農民合作社、農村經紀人、專業化服務機構等新型服務主體。

  (二)儘快界定政府購買農業服務的範圍。農業部農村經濟研究中心譚智心課題組通過調研發現,大部分地區在政府購買農業社會化服務方面還停留在概念階段,政府購買服務的範圍還有待進一步界定,目前在政府資金介入的統防統治、機耕、機插、機收等服務領域屬於準公共或非公共性服務,並且通過專業化服務隊或合作社等市場主體可有效操作,而真正公益性農業服務領域的政府購買供給機制還有待進一步研究探索。“十三五”時期政府購買公共服務的範圍應側重於農業生産區道路、水利、農業技術推廣等基礎設施和公共服務領域。

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