亞洲開發銀行在2011年有一項關於PPP模式在基礎設施領域運用環境的研究，對包括中國在內的16個國家和地區進行了國際比較。中國在反映PPP項目經驗的兩個指標中排名靠前，在與投融資環境相關的兩個指標中排名中等，而在與公共部門能力相關的兩個指標中排名靠後。

　　公共部門能力是當前階段制約我國PPP可持續發展的短板。這種短板表現為公共部門與私營部門間的能力不對等。如果以1984年深圳沙角B電廠BOT項目作為我國現代意義上首次PPP模式應用的話，這種不對等已存在了30多年。在此期間，私營部門受到市場機制的約束和激勵，不斷通過自我驅動實現創新和進步，而公共部門則在傳統體制機制的束縛下緩步慢行。這種能力上的不對等往往發生在PPP項目的識別階段和準備階段，凸顯于項目的採購和實施階段。

　　做好公共部門PPP能力建設，需要將制度能力建設和機構能力建設有機結合。這涉及宏觀的公共部門邊界問題、中觀的配套法律法規以及微觀的專門管理機構等一系列制度安排。

　　從宏觀層面講，公共部門邊界是公共部門治理方式的具體體現，是一國政府信奉並推行其施政原則和社會經濟資源配置的根本理念，決定了PPP模式是否擁有生存和發展的土壤，屬於公共部門能力建設的最上層建築。公共部門邊界通常體現在“全能政府”和“有限政府”。“全能政府”又稱“大政府、小社會”，“有限政府”又稱“小政府、大社會”。十八屆三中全會提出“處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，我國在曲折探索中逐漸明確了“有限政府”的方向。通過“政績導向”向“社會績效導向”的轉變，打造“小而不弱”的“有限政府”。

　　從中觀層面講，與PPP模式推廣運用相配套的法律法規體系，是公共部門能力建設的關鍵支撐框架，決定了PPP模式能否在統一的規範和管制下運轉。過去的一年中，我國PPP制度體系建設進入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對性的階段。《基礎設施和公用事業特許經營法》立法工作正式啟動，頂層立法初現曙光。《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《國家發展和改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》《關於政府和社會資本合作示範項目實施有關問題的通知》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《PPP項目合同指南》等規範性文件陸續出臺，PPP項目開始大量落地。《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》《政府採購競爭性磋商採購方式管理暫行辦法》《中華人民共和國政府採購法實施條例》等行政法規和規範性文件直接或間接與PPP項目採購掛鉤，規範化採購得以有據可依。近期發佈的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》和即將發佈的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引》，為頭腦開始發熱的地方政府踩下防止“運動式”PPP的剎車。值得注意的是，現行指導PPP項目操作的各類規範性文件層級仍然不高；示範項目缺乏有效的跟蹤評估和監督審查機制，示範項目淪為地方政府“要政績、爭政策”的工具，其結構設計的合理性和採購程式的規範性難以保證。

　　從微觀層次講，專門管理機構及相應的管理機制是公共部門對PPP進行有效管理的基礎，也是上層建築和中層框架得以落實的保障。長期以來，我國一直缺少一個負責PPP管理和協調的專門機構，像英國財政部的IUK、澳大利亞聯邦政府的InfraAustralia，以及香港地區的效率促進組。儘管本輪PPP浪潮發起後，財政部組建了中國PPP中心，但事實上包括財政部、國家發改委、住建部在內的各部委，以及各部委內部不同司局，都在從不同角度解讀並推動PPP工作的開展。參與部門多，PPP政出多門，難免導致其法律關係錯綜複雜。其實，公共部門對PPP的管理應注重功能性而非程式性，因此需要一整套針對PPP的政策諮詢、理論及實踐研究、知識産品開發、能力培訓、專家資源管理、項目資源管理、項目實施指導、項目審批協調、項目監管協助等的長期固定的管理機制，以提高公共部門的PPP運用能力，提高PPP項目的運作效率。(作者單位：上海濟邦諮詢公司)