■決策視野

　　北京市較早地開始了發展迴圈經濟的探索，在發展迴圈經濟、建立健全迴圈經濟制度體系方面做了大量工作，已經具備了一定基礎。但按照《加快發展迴圈經濟的若干意見》中生態環境發展及中央對京津冀一體化的新要求，北京迴圈經濟及其制度建設仍面臨巨大挑戰。北京迴圈經濟制度體系需進一步完善。

　　在人類經濟制度變遷過程中，隨著經濟類型與生産模式的演變，逐漸出現了環境污染、垃圾圍城、土地沙化等資源環境問題，解決這類問題迫切需要發展迴圈經濟。

　　北京是中國政治、經濟和文化的中心，作為國際化大都市，它面臨著巨大的資源和環境壓力。北京雖制定並出臺了多項發展迴圈經濟的法律法規和標準，但能源消耗大、城市垃圾多、環境惡化等情況在北京仍相當嚴重。

　　現行經濟制度體系以激勵和維護市場動力為核心。但是解決自然資源使用不當，實現資源環境的可持續發展恰恰是市場動力失靈之處。因此，迴圈經濟需要以新的制度安排來推進新的經濟發展，必須遵循迴圈經濟的目標導向，以制度創新為根本動力，深化經濟體制機制改革，在彌補市場失靈的前提下有效發揮市場和政府兩種作用，才能取得良好成效。

　　垃圾圍城是北京迴圈經濟發展之痛

　　自2008年至今，北京市的固廢年産生量不減反增，生活垃圾、餐廚垃圾、建築垃圾、污泥、園林廢棄物五類固廢産生總量近5500萬噸。“垃圾圍城”已成為困擾北京生態文明建設的一大難題，也是北京市迴圈經濟發展面臨的突出問題。

　　第一，生活垃圾領域存在的問題。未來垃圾處理能力仍不足，處理結構不合理；設施運作管理仍不完善，設施對周邊環境的影響仍然存在；生活垃圾處理設施建設面臨較大阻力。

　　第二，餐廚垃圾領域存在的問題。餐廚垃圾處理能力不足，現有處理設施處理能力僅為770噸/日，僅為産生量的30%左右；建成設施運作負荷較低，實際處理能力不足産生量的10%；餐廚垃圾處理技術單一。

　　第三，建築垃圾領域存在的問題。消納總量受限，可持續性差；資源化利用尚在起步階段；收集運輸市場發展無序；簡易堆填造成較大環境風險；産品生産和銷售缺乏規範和保障。

　　北京的固廢處理制度出了什麼問題

　　從本質上説，迴圈經濟是一種由新的制度安排主導而發展起來的新的經濟模式。因此要把握迴圈經濟的發展規律，就必須從制度變遷這一主要推動力入手，深刻認識制度與迴圈經濟的關係，才能有效推動其發展。

　　近年來，北京在生活垃圾、餐廚垃圾、建築垃圾、污泥、園林廢棄物等方面制定並出臺了50多項法律法規和標準，已經初步建立起固廢處理制度體系。但是，北京的固廢處理制度體系存在一定程度的缺陷，缺乏制度設計與執行層面的創新，主要表現在以下四個方面：

　　一是十年來減量化效果較差，説明在垃圾處理的制度體系中，減量化制度設計並不到位，沒有發揮出制度的約束性作用。只有把減量化原則貫穿于垃圾産生的源頭、分類、運輸及末端處置的各個環節，才能從根本上控制需要處理的垃圾總量。

　　二是靜脈産業發展緩慢，産業準入門檻較高，説明在制度設計層面對靜脈産業重視不夠，抑制了靜脈産業發展。靜脈産業，即資源再生利用産業，將生産和消費過程中産生的廢物轉化為可重新利用的資源和産品，實現各類廢物的再利用和資源化的産業。目前固體廢物管理政策法規等制度多是從政府垃圾管理工作角度出發，僅注重部分環節的安全性和高效性，而對真正推動資源迴圈利用的靜脈産業重視不夠，導致缺乏發展靜脈産業的頂層設計。

　　三是固廢領域市場化程度較低，民企參與度不高，説明制度體系中激勵民營企業的制度比較欠缺。靜脈産業的發展需要廣泛的社會力量參與。當前建築和餐廚垃圾的收運、處理處置過程基本均為國有企業負責，民營企業寥寥無幾。

　　四是投資需求缺口較大，投資供給嚴重不足，説明制度體系中缺乏吸引金融機構投資的引導機制。現有的投融資制度安排中，除政府和大型國企以外缺少引導和激勵其他投資主體和商業化融資的有效手段，不能將經濟快速增長積累起來的社會資金引向靜脈産業或再製造業，無法滿足靜脈産業多樣的和日益增長的投資需求。

　　北京固廢迴圈經濟制度該怎麼建

　　北京市政府和有關部門應在以下四個方面部署相關工作：

　　第一，建立以減量化為核心，以面向企業的限制型制度為主，面向公眾的激勵型制度為輔的迴圈經濟制度體系。按照減量化、再利用、資源化的原則對企業在生産、流通環節産生的固體廢物進行嚴格限制，針對各行各業的實際情況，建立規範的標準體系，制定具體的懲罰措施，並結合執法條件提出明確可執行的監管措施。對個人要提倡激勵型措施，鼓勵個人從事相關服務行業，對倡導節約和履行迴圈經濟義務的公民給予適當獎勵。

　　第二，大力發展靜脈産業各個環節，發揮市場機製作用提高固廢資源化利用率。在資源的再生和利用環節，政府應提供一系列的基礎性制度安排。在公共品的供給上，政府可以採取服務外包模式，引導社會力量投入其中，提高公共資源的利用效率；在有穩定收入來源的資源再生産環節，可以採用PPP模式（公私合作），加大對靜脈産業的投入力度；在特許經營的靜脈産業領域，要加大政府監督執法的力度，保證其有序發展。

　　第三，通過合理的制度設計，使固廢處理成為新的創業和投資領域。由政府主導構建靜脈産業投融資制度體系，充分發揮制度引導性。一是加大財政投入力度，發揮政府財政資金的引導效應，撬動更多社會資本參與其中。二是針對不同的靜脈産業領域，制定與其相適應的投融資措施，以實現其多樣化的融資需求，同時借由豐富的金融資本，吸引各類機構參與固廢領域相關産業的創業投資。三是建立必要的風險分擔和補償機制，降低各類社會資本投入的風險，增強其投入積極性。

　　第四，通過利用新經濟時代社交化的開放態度，充分調動公眾積極性，最大程度的提高公眾參與程度，促進首都迴圈經濟發展。利用社交化平臺公開首都迴圈經濟發展與環境保護的相關資訊，發揮媒體和公眾的監督作用，以社會熱情助推迴圈經濟制度體系與執行機制的不斷完善。（作者單位：北京市長城企業戰略研究所）