當前中國政府收入體系存在的主要問題

　　政府收入的法治化任務相當繁重。政府收入，無論是稅收，還是行政性收費、政府性基金收入等的取得，都要于法有據。中國已經確定在2020年基本實現稅收法定。現在需要的是加快稅收立法進程。18個稅種僅有3個是依據全國人大或全國人大常委會通過的“法”徵收，70％以上的稅收收入的徵收依據是“條例”或“暫行條例”。稅收法定意味著這種狀況必須改變。“條例”和“暫行條例”升級為“法”，要在對原有稅製作根本性變革的基礎之上進行。在短短的數年時間內，立法任務不可謂不繁重。政府的其他收入目前所依據的都是行政部門所頒布的有關規定或辦法。要實現政府其他收入的法治化，立法任務更是繁重。

　　政府收入結構不夠合理。從總量上看，政府收入規模大致合理，但政府收入結構不太合理。稅收收入中，僅增值稅、消費稅、營業稅和關稅四種間接稅佔稅收總收入的比例大約為70%。所有這些稅收都可能通過稅負轉嫁來影響物價。中國所處的亞太地區的增值稅稅率一般較低，許多國家（地區）適用的基本稅率是5%或10%，比中國17％的基本稅率要低。此外，中國在普遍徵收增值稅的基礎上對部分商品課徵消費稅。這樣，間接稅稅負有進一步下調的必要性。以間接稅為主的稅制結構在一定程度上導致部分消費需求流失，也對樹立良好的大國形象不利。

　　整個政府收入體系中，來自於政府性基金的收入比例太高，與現代國家政府收入主要來自稅收有一定的矛盾。特別是政府性基金中的土地收入佔比大，但具有不穩定性，容易對政府可支配財力造成直接衝擊。

　　政府收入調節調控作用有限，收入負擔不夠均勻。直接稅的收入分配調節作用有限，在宏觀經濟穩定中的作用也有限。個人所得稅所提供的收入佔稅收總收入的比例約為6％，這既有稅收制度設計的問題，也有大量稅源游離于稅收徵管範圍之外的因素。這樣的個人所得稅收入比例與經濟增長不夠匹配。

　　從廣義宏觀稅負（全部政府收入負擔）的分佈來看，部分人群部分商品承擔了過重稅負，導致這種人群和商品稅負畸重，在一定程度上影響了政府調控手段的選擇。房地産市場上廣義稅負重就是突出問題之一。

　　政府收入的調節調控作用與國家其他治理手段的配合與銜接還不夠，影響了政策合力的發揮，也影響了調節調控的效果。

　　政府服務有優化空間。降低納稅人的稅收遵從成本，優化納稅服務仍有空間。就稅務結構設置而言，國地稅分設有其歷史意義。但是，隨著資訊化進程的加快，稅收收入混庫問題容易解決。國地稅分設導致納稅人面對兩套稅務系統，不勝其煩，且稅收徵管成本易偏離最優軌跡。而且，稅務機構的設置應主要立足納稅人主要企業的國情。未來，對個人和家庭直接徵稅，要求稅務內設機構有對應的轉變，以更好地提供納稅服務。

　　政府其他收入的徵管同樣需要優化。多部門負責政府收入徵管，顯然不利於徵管規模經濟效應的發揮，而且對於收入的提供者來説，也增加了遵從成本。

　　加快政府收入制度改革，促進國家治理現代化

　　加快政府收入制度的法治化。按照國家統一部署，完成稅收法定目標任務，需要加快稅收和政府其他收入的立法進程，提高稅收和政府其他收入的立法層次，減少政府收入調節工具的濫用，規範稅收優惠政策，減少徵稅中的自由裁量權，保證稅收制度的穩定性，形成有利於市場平等競爭和公平正義的稅收體系。提高行政性收費與政府性基金的立法層次，以盡可能壓縮通過行政命令就可以取得政府收入的空間。

　　穩定宏觀稅負，重視稅負歸宿對稅制改革的影響。穩定稅負，是指穩定廣義宏觀稅負。稅收、行政性收費、政府性基金等各種收入結構應該合理。稅制結構也應進一步優化。

　　在總體稅負穩定的條件下，收入增減應同步。不是所有個人稅負都能輕易地轉嫁，要特別重視稅負的轉嫁與歸宿。衡量稅負輕重，要注意不同群體的稅負差異。總體負擔需與現實的稅負分佈結合起來，才能更準確地判斷實際稅負狀況。

　　以房地産的廣義稅負為例，商品房所能承載的稅費基金已達到或接近極限。現實中，落在商品房之上的稅費基金種類已夠多，負擔已較重。如在這樣的前提之下，期望再增加稅負，顯然不切實際。指望通過增加稅負來壓房價，只會出現與政策目標和國家治理目標南轅北轍的結果。要對自住商品房另徵稅，就必須以現有稅費基金的下調為前提。房地産稅的開徵意味著某些稅費基金的取消或被替代。

　　優化稅制結構，逐步提高直接稅比重。降低間接稅比重。全球化和資訊化導致相對較重的間接稅稅負不可持續。增值稅和消費稅稅負仍有一定的優化空間。消費稅徵收範圍應作適當調整，稅目稅率選擇要與消費品的需求彈性有效結合，盡可能避免逆向調節。

　　間接稅制內部的改革。增值稅制再造步伐亟待加快，擴大進項稅額抵扣範圍，真正實現從生産型到消費型的轉型。增值稅制設計要擺脫既往主要考慮製造業特點的現實，綜合考慮服務業以及其他新增課稅行業的屬性，以切合實際，真正發揮增值稅不重復徵稅的作用。增值稅稅率應進一步簡並，一般納稅人只適用三種稅率：基本稅率、低稅率和零稅率。

　　直接稅改革。降低間接稅比重，就意味著直接稅比重的上升。此外，直接稅也有較大改進空間。企業所得稅佔稅收總收入約20%，比發達國家高。為此，應合理界定企業成本費用，讓企業成本費用與利潤、與應納稅所得額真正配比。考慮到個人所得稅收入規模與經濟增長的嚴重不相稱，只要徵管環境和徵管制度改善，個人所得稅仍有增收空間。真正減少現金交易範圍，才能從根本上改變個人所得稅徵管困境和調節收入分配的困境，讓個人所得稅收入與經濟增長大致相稱。房地産稅改革要在立法的基礎之上，穩步推進。房地産稅應該取代現有的房産稅、土地增值稅、契稅、城市土地使用稅、耕地佔用稅和其他相關部分稅費。

　　優化政府服務，提高服務效率。進一步優化納稅服務，須再造稅收徵管機構，提高稅收徵管效率。稅收徵管機構的設立要顧及納稅人便利，顧及稅制結構的變化。以優化納稅服務為目標，國地稅機構或合併，或在內部協調的基礎之上只以單一徵稅機構的形式面對納稅人提供服務。地方稅務局存廢與否，應有助於納稅服務效率的提高。隨著直接稅分量的增加，對個人和家庭課稅勢必要求進一步優化稅務徵管機構。稅務機構再造，還應適應電子商務興起的需要。有形商品和無形服務的電子商務稅收徵管的難度不同。隨著電子商務交易量的增加，電子商務必然成為重要的稅源。稅務機構必須有包括稅務機構設置等在內的應對措施。此外，稅收徵管效率的提高，不僅僅要靠稅務部門內部的合作，政府跨部門合作和稅務資訊交換也很重要。加強反洗錢工作，壓縮現金交易範圍，是稅收徵管環境改善的基礎工作。

　　政府其他收入的徵管在多大程度上應通過稅務以外的部門，需要深入研究。總體而言，能夠通過稅務部門的，就應該通過稅務部門，以節約政府收入徵管成本，降低收入提供者的遵從成本。

　　（作者係中國社會科學院財經戰略研究院研究員）