●我國稅制改革長期目標是通過圍繞促進經濟結構優化、社會公平分配、發展方式轉變和國際開放格局四大主題進行稅制改革設計，建立公平、效率、開放、和諧現代的稅收體系。

　　●面對經濟新常態，為穩增長、保就業、促轉型和調結構，需要出臺相應配套稅收政策，但這些著眼于短期目標的稅收政策，如果長期實施，容易偏離現代稅制的長期改革目標。

　　●要基於稅制改革的長期建設目標，並根據經濟新常態、新變化和新趨勢特徵，出臺有利於經濟轉型發展的稅收政策，並把短期稅收政策規範化、制度化，為短期政策轉化為長期制度提供基礎。

　　●適應經濟新常態，在稅收定位上應由國家稅收向國家治理稅收轉變。在稅法制定上由行政決定向人大立法決策轉變。在稅務管理上由傳統管理向現代資訊技術轉變。

　　2011年以來：我國經濟增速明顯放慢，但結構趨於調整優化；稅收增速加速下滑，但與GDP增速進一步趨同；稅收佔GDP比重仍在提高，但宏觀稅負趨於穩定；新一輪稅制改革已經拉開帷幕，但改革難度不斷加大；稅收發展目標明確，但治理能力有待提升。反映了新常態下我國稅收改革發展新的趨勢和特徵。

　　稅收增長新趨勢

　　2014年，我國實現稅收收入119158億元，較2013年同比增長7.8%。是自1994年分稅制改革以來增速最低的年份。應該説自1994年分稅制改革以來，我國稅收增長經歷了兩個不同階段，1994年至2011年稅收出現了超常增長，而2012年起稅收增速出現快速回落，並成為經濟新常態下稅收增長新趨勢。

　　2012年以來，我國稅收增長率急劇下滑，2012年為12.12%、2013年為9.86%，2014年進一步下滑為7.81%。上述稅收增長呈以下特徵：一是增速大幅下滑，由2011年最高時的22.57%，下滑至2014年的7.81%，下滑速度之快，幅度之大實屬罕見；二是增速下滑呈加速度，2014年GDP增長7.2%，較2011年下降2個百分點，而稅收增長7.81%，較2011年下降14.76個百分點，經濟下降1個百分點，稅收下降7.38個百分點；三是稅收與GDP增速逐漸趨同，2011年GDP增長9.2%，稅收增長22.57%，差異為13.37個百分點，2014年GDP增長7.4%，稅收增長7.8%，差異為0.4個百分點，稅收增長與GDP增長基本同步。

　　由於稅收已由高增長變為中低增長，增速與GDP基本趨於同步，稅收繼續下滑的可能性在減少，但稅收在較長一段時間內持續現行中低增速的可能性在上升，並將成為新趨勢。主要基於以下理由：一是經濟增速放慢將使稅收增長基礎回落；二是對房地産實行宏觀調控，加快發展現代服務業，虛擬經濟更多為實體經濟服務的産業結構調整轉型，抑制高稅收貢獻行業膨脹，使稅收超常增長中的結構性因素作用削弱；三是未來提高居民收入佔國民收入比重，將抑制稅收超常增長趨勢；四是未來貨幣政策依然將影響資産性稅收增長。

　　宏觀稅負新特徵

　　作為反映稅收與GDP比值的宏觀稅負，其高低取決於稅收增長與GDP增長關係。自1994年分稅制改革以來，我國稅收高增長也帶來了稅收佔GDP比重持續上升，由1994年的10.59%，提高至2014年的18.72%。上述宏觀稅負水準變化有以下三個特徵：一是大幅提高，由1994年的10.59%提高至2014年的18.72%，分稅制改革以來提高了80%左右；二是趨於穩定，近幾年隨著稅收增速下降，宏觀稅負也趨於穩定，2011年－2014年宏觀稅負分別為18.72%、18.88%、18.88%和18.71%，2014年相對於2013年和2012年還略有下降；三是升幅低於財政，1994年至2014年，財政收入佔GDP由10.79%上升至22.05%，稅收收入佔財政收入也由98.25%下降為84.90%。

　　在國民收入既定前提下，國家稅收、企業利潤、居民收入此消彼長，稅收佔GDP比重不斷提高，是以居民收入佔GDP比重不斷下降為代價。科學合理的稅負水準並不在於如何提高稅收佔GDP比重，而是能尋找到既為鞏固國家政權、維護社會治安、全面建成小康社會提供穩定可靠政府財力，又使宏觀稅負保持在經濟可持續增長，社會公民可承受合理範圍之內水準。自1994年以來，在不同歷史階段，對於科學合理的宏觀稅負出現過三種不同觀點或主張。1994年分稅制改革時，面對我國財政收入佔GDP比重過低，以及中央財政收入佔財政收入比重過低的嚴峻財政形勢，主流觀點是提高財政收入佔GDP比重，以及中央財政收入佔財政收入比重，並成為分稅制改革制度設計所考慮的重要內容。然而，隨著以稅收為主體的財政收入快速增長，兩個比重不斷提高，國家財力增強，以及社會對宏觀稅負偏高不滿情緒上升，社會要求減稅呼聲日益高漲。尤其為應對2008年以來的國際金融危機衝擊，結構性減稅主張成為主流觀點，並在政策制定上得以實施。然而，隨著2012年以來我國稅收增長大幅下滑，在黨的十八屆三中全會《決議》和政治局會議《方案》的基調是穩定宏觀稅負，即稅收增長與經濟增長保持基本同步。

　　從提高兩個比重到結構性減稅，再到穩定宏觀稅負，反映了我國在不同歷史時期，經濟社會發展對宏觀稅負內在要求。未來我國宏觀稅負的總基調是穩定，其主要措施：一是穩定水準，宏觀稅負總體穩定增長，與經濟基本保持同步增長，既不刻意提高，也不宜過分降低，在條件允許前提下，進行政府收入有增有減的結構性調整，在出臺有可能增加稅負新稅種時，需相應調低減輕已有稅負的老稅種；二是調整結構，主要清費立稅，實行費改稅，提高稅收在政府收入中地位，減輕非稅負擔以及在提高個人直接稅時相應降低企業間接稅，使稅收負擔公開、顯性、透明；三是優化支出，重點提高居民醫療、養老、社會保障、公共事業領域基本公共服務均等化水準，提高宏觀稅負與各收入階層所實際享受的社會保障之間的關聯，體現稅收的民享性。

　　稅制改革新思維

　　2014年以來，我國經濟由高速增長轉向中低速增長，稅收增速也出現下滑。雖然經濟趨冷，但稅改升溫，國家不但出臺了一系列稅改新舉措，並正在醞釀著更有力度的新改革。稅制改革是一項系統工程，在橫向層面，涉及國家與企業及個人之間利益協調；在縱向層面，涉及中央與地方關係處理。尤其是當下面臨經濟新常態，保增長、穩稅收任務十分艱巨，涉及各方利益調整的稅制改革會變得更加艱難。因此，有效的稅制改革需要在頂層設計的思維下，由相關主體通過實踐探索，制定符合實際的稅制改革方案、內容和步驟，充分調動和發揮改革主體的積極性和能動性。取得改革共識，堅持改革方向，抓住改革機遇，推進改革進程，把握改革節奏，爭取改革成效。

　　我國經濟新常態下的稅制改革總體思路：一是從實現我國經濟發展方式轉變、合理優化經濟結構，提出服務業營改增、調整消費稅制度和企業所得稅創新優惠三大稅收政策措施來實施推進；二是從收入、財富和保障三大制度系統性改革著手，通過個人所得稅、房産稅、遺産稅和社會保障稅改革，發揮稅收在調節收入分配，促進財富合理配置的作用，實現收入、財富公平分配和生活保障目標；三是從經濟可持續發展模式要求，通過改革資源稅、開徵環境稅，來促進資源節約、環境保護，著力建設資源節約型、環境友好型社會；四是在稅收政策導向上，適應我國對外開放由引進外資，鼓勵出口的單向開放模式，向既鼓勵吸收引進外資，又倡導對外投資，既鼓勵出口，又加快進口的雙向開放模式角色轉變，以確保在國際稅收競爭中處於有利地位。

　　我國稅制改革長期目標是通過圍繞促進經濟結構優化、社會公平分配、發展方式轉變和國際開放格局四大主題進行稅制改革設計，建立公平、效率、開放、和諧現代的稅收體系。但基於歷史與現實的限定性，我國長期以來由全國人大授權國務院制定和調整稅收政策，稅收更多體現為政策工具，服務於行政部門政策需求。尤其是在當下面對經濟新常態，為穩增長、保就業、促轉型和調結構，需要出臺相應配套稅收政策，但這些著眼于短期目標的稅收政策，如果長期實施，容易偏離現代稅制的長期改革目標。為此，需要一方面清理不合時宜的稅收優惠政策，減少對市場經濟發展的稅收干預；另一方面要基於稅制改革的長期建設目標，並根據經濟新常態、新變化和新趨勢特徵，出臺有利於經濟轉型發展的稅收政策，並把短期稅收政策規範化、制度化，為短期政策轉化為長期制度提供基礎。

　　稅收治理新理念

　　適應經濟新常態，在稅收定位上應由國家稅收向國家治理稅收轉變。國家治理與國家管理主要區別：一是主體不同，管理主體只是政府，而治理主體還包括社會組織乃至個人多元治理結構；二是權源不同，國家管理強調行政權力機關授權，是人民的間接授權，而國家治理強調由人民代表組成的人大直接授權；三是運作不同，管理的運作模式強調單向、強制、剛性，而治理運作模式是複合、合作、包容，治理行為的合理性受到更多重視。傳統國家管理下的稅收強調稅收的財政經濟職能，稅收更多地是以政府為中心，滿足國家履行職能需要。而國家治理下的稅收強調稅收的經濟社會職能，以保障、改善、服務民生為重點。作為現代國家治理的基礎和支柱的民生稅收，應具有民主、公平、法治、民治、民享特徵。一是民主性，是否徵稅、徵多少稅由人民説了算，以民之所望為施政所向。二是公平性，稅收要能保證目的正義、程式公平和行為公正。三是法治性，依法治稅以民主為前提和基礎，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為關鍵。四是民治性，人民治理國家居於稅收管理之上，稅收管理需要有人民參與，接受人民監督，向人民負責。五是民享性，稅收既要取之於民，又要用之於民，更要造福於民。

　　適應經濟新常態，在稅法制定上由行政決定向人大立法決策轉變。首先，是依法治稅，其核心在於還權於人大，人大立法不僅在於提高立法層次，更為重要的是通過人大立法來形成反映民意、傾聽民聲、順應民心，制定科學、合理、有效的稅收法律制度體系。其次，是立法先行，而立法先行必須實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。第三，是完善稅法：一是從依法治稅要求出發，積極研究制定《稅收基本法》；二是逐步完善稅收實體法，將相對成熟的稅收暫行條例納入國家立法規劃，提高稅法的法律層級；三是完善稅收程式法，以加強徵管權力、保護納稅人權益。落實稅收法定原則，必須以嚴格的立法程式保障納稅人合法權益，體現民主立法。一是公開立法，立法機構應將立法資訊在報刊、網路等公共媒體上加以公佈，動員公民開展討論，廣泛徵集意見，及時反饋資訊，使公民反饋意見在法律制定中得以體現；二是公民參與，稅收立法要走聽證程式，聽證程式是在行政機關的主持下，與聽證事項有利害關係的當事人直接參與案件的調查及決定過程，使稅收立法體公正；三是保障權益，在稅收立法過程中對納稅人的保護明確寫入相關法律，研究制定《納稅人權利保護法》，從法律上來保障納稅人合法權益。使稅收立法在程式和內容上體現科學、民主、公開、透明，以達到良法善治目的。

　　適應經濟新常態，在稅務管理上由傳統管理向現代資訊技術轉變。優化稅務管理是落實稅收政策的最終保障，其目標應是提升行政效率，優化徵管服務、降低徵稅成本。為了實現這個目標：一是優化組織，穩步推進稅務機構改革，逐步改變以收入為導向的稅收管理模式；二是優化流程，以納稅人為中心再造稅務機關工作流程；三是逐步建立稅務決策公眾參與機制，稅務機關的重大工作決策必須要有一定數量納稅人代表參與；四是建立健全涉稅救濟機制，納稅人在涉稅事項上受到不對等、不公平的對待時，可以方便地通過多種渠道獲得法律、政策和服務上的救濟；五是進一步和諧徵納關係，節約徵納雙方的交易成本。雖然優化稅務服務有很多途徑，但關鍵是創新管理，通過現代資訊科技創新，來推動稅收管理現代化，以更好地服務國家治理體系和治理能力現代化。

　　（作者繫上海財經大學公共政策與治理研究院教授）