編者按：為配合“史上最嚴”新環保法的施行，環保部制定了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》、《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環境保護主管部門實施限制生産、停産整治辦法》、《企業事業單位環境資訊公開辦法》等4個符合實際、程式完備、便於操作的配套文件，著重明確有關規定的適用範圍，系統規定了調查取證、審批、決定、執行、解除、兩法銜接以及檢查監督等執行程式，力求既保證行政執法的剛性，同時保障行政相對人的合法權益不受侵害。本期《環保之窗》將對《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》進行解讀。

　　《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（以下簡稱《辦法》），界定了環境保護主管部門實施查封、扣押的適用情形及具體對象，全面規定了調查取證、審批、決定、執行、送達、實施期限、保管、解除、移送以及檢查監督等實施程式，為《環境保護法》第二十五條賦予環保部門的查封、扣押的強制措施有序落地及時提供了制度保障，《辦法》共四章二十五條，主要包括以下內容。

　　一是明確了查封、扣押的定義。

　　《辦法》在第二條明確了適用本辦法實施環境保護查封、扣押的主體、對象及條件。《辦法》為部門規章，因此實施主體不包括《環境保護法》第二十五條中規定的其他負有環境保護監督管理職責的部門，僅限于縣級以上環境保護主管部門。查封、扣押的對像是企業事業單位和其他生産經營者違反法律法規規定排放污染物的設施、設備，實施的條件是企業事業單位和其他生産經營者違反法律法規規定排放污染物造成或可能造成嚴重污染。環保部門依法對造成污染物排放的設施、設備予以查封、扣押，其根本目的是要及時中止違法行為自發生至被行政處罰或處理的持續狀態，遏制污染狀態的蔓延與擴大。

　　二是明確了查封、扣押的適用範圍。

　　《辦法》在第四條明確了環境保護查封、扣押的適用情形。根據《環境保護法》第二十五條規定，實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴重污染。關於嚴重污染的標準，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發佈《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中已界定了嚴重污染環境的14項認定標準。但何為“可能造成嚴重污染”，《辦法》立足實際，從嚴設置，列舉了“可能造成嚴重污染”的6項情形：（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機污染物等有毒物質或者其他有害物質的；（二）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區違反法律法規規定排放、傾倒、處置污染物的；（三）違反法律法規規定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、製革等工業污泥的；（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運作防治污染設施等逃避監管的方式違反法律法規規定排放污染物的；（五）較大、重大和特別重大突發環境事件發生後，未按照要求執行停産、停排措施，繼續違反法律法規規定排放污染物的；（六）法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。這些情形明確具體、操作性強，既能體現及時查封扣押預防嚴重污染發生的立法精神，又能有效解決以往執法中因缺少強制手段不能及時制止違法行為等實際問題。

　　環保部門實施查封、扣押，在維護行政強制權威的同時，其根本目的在於對公共利益和社會秩序的維護。《辦法》第六條規定，對具備下列情形之一的排污者，造成或者可能造成嚴重污染的，環境保護主管部門應當按照有關環境保護法律法規予以處罰，可以不予實施查封、扣押：（一）城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位；（二）生産經營業務涉及基本民生、公共利益的；（三）實施查封、扣押可能影響生産安全的。這一規定遵循行政比例原則，體現了謹慎實施查封、扣押的立法思想。

　　三是明確了查封、扣押的具體對象。

　　《辦法》在第五條明確了環境保護查封、扣押的具體範圍，環境保護主管部門查封、扣押排污者造成污染物排放的設施、設備，應當符合有關法律的規定。不得重復查封、扣押排污者已被依法查封的設施、設備。對不易移動的或者有特殊存放要求的設施、設備，應當就地查封。《辦法》對實施查封做出了具體操作指引，指導性和操作性強，同時通過強調查封體現出查封優先、慎用扣押的制度導向。

　　四是明確了查封、扣押的實施程式。

　　《辦法》第三章系統規定了查封、扣押的實施程式，包括調查取證、審批、決定、執行、保管、解除、移送以及檢查監督等內容。

　　1. 關於實施人員的資格。《環境保護法》規定，查封、扣押應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，《行政強制法》明確規定行政強制實施權不得委託。但從當前我國的環境執法實際來看，行政機關編制人員少，查封、扣押等大量現場執法工作只能由環境監察機構具體實施。在《環境保護法》中，環境監察機構的法律地位仍然是委託執法機構而不是法律授權部門。一些地方各級環境監察機構在行政序列中並不屬於各級環保部門的內設機構，而屬於其下屬事業單位，他們的執法許可權來源於環保部門的委託，這樣就出現了這些環境監察人員無法律授權而不得實施查封、扣押的局面。為解決這一法律與現實的衝突，《辦法》第十二條著眼于執法人員的資格限制，規定查封、扣押的實施人員為具有行政執法資格的環境行政執法人員，從立法技巧上回避了實施機構的資格問題。

　　2. 關於設施、設備的保管及賠償。《辦法》第十六條和第十七條對查封、扣押的設施、設備的保管及賠償義務做出了規定。其中，對就地查封的設施、設備，排污者應當履行妥善保管義務，造成損失的，由排污者承擔；對扣押的設施、設備，環境保護主管部門應當妥善保管，也可以委託第三人保管，扣押期間設施、設備的保管費用由環境保護主管部門承擔，扣押的設施、設備造成損失的，由環境保護主管部門承擔，因受委託第三人原因造成損失的，委託的環境保護主管部門先行賠付後，可以向受委託第三人追償。借鑒相關部門實施查封的經驗做法，《辦法》規定了由排污者履行妥善保管被查封的設施、設備的義務，相對於《行政強制法》規定有所突破，是考慮實際可行性做出的變通規定。

　　3. 關於解除。《辦法》第十八條、第十九條和第二十條規定了查封、扣押決定的解除。除了援引《行政強制法》中規定的行政機關主動解除情形外，考慮到實踐中有排污者積極改正違法行為申請提前解除的需求，為鼓勵其積極改正違法行為，《辦法》規定，排污者在查封、扣押期限屆滿前，可以向決定實施查封、扣押的環境保護主管部門提出解除申請，環境保護主管部門應當自收到解除查封、扣押申請之日起5個工作日內，組織核查，並根據核查結果分別做出解除或維持的決定。這也體現了《行政強制法》強制與教育相結合的精神。

　　4. 關於檢查監督。在實施查封過程中，對已查封的設施、設備的後續跟進檢查是一個執法難點。為加大對排污者擅自損毀封條行為的打擊力度，《辦法》第二十三條規定了環保部門應對查封後的設施、設備定期檢視封存情況，如發現排污者阻礙執法、擅自損毀封條、變更查封狀態或擅自隱藏、轉移、變賣、損毀或者運作使用已查封的設施、設備的，應依據《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規及時提請公安機關依法處理，以維護查封、扣押的嚴肅性。