中國社會科學院學部委員、經濟研究所研究員朱玲近日接受《經濟參考報》記者專訪表示，社會保障的基本功能在於，通過社會共濟預防貧窮、減少不平等和增進社會包容。與市場經濟正常運作相匹配的社會保障制度安排，還要相容優化資源配置和促進就業的目標。中國社保體系內含的多軌制，使得公共部門就業者特別是公務員保護過度，農村遷移勞動者特別是其中的非正規就業者保護不足。因此需要通過制度整合，給予所有社會成員適度的社會保護。首先，整合城鄉民政部門和扶貧系統，發展社會工作者隊伍，針對單個貧困家庭及個人的困境，提供急需的社會援助和社會服務。其次，基於社會保障底線理念，設定社會保險待遇，並據此降低現有繳費率。再次，在社會健康保險和養老保險中，對貧困線以下及貧困邊緣人口設置非繳費參保條款，所需資源由財政撥付。最後，以普惠制的社會健康保險和養老保險，滿足所有社會成員的基本保健和養老需求。超出基本水準的需求，由企業或個人自願購買的附加保險項目滿足。

　　現行社保體系有礙經濟運作

　　據朱玲介紹，發達國家的社會福利改革是在具有統一的勞動力市場、經驗豐富的金融保險機構、成熟的資本市場和精準的社會管理條件下進行的。中國的社會保障體系非但不具備這樣的外部條件，反而由於社保改革滯後於經濟改革，至今還包含著一些與市場經濟不匹配甚至阻礙市場經濟正常運作的制度因素。

　　“與市場經濟運作相匹配的社會保障制度安排，既要足以實現預防和減少貧窮的社會目標，又要與優化市場資源配置和促進就業的經濟目標相容。以此反觀中國現有的社會保障體系，嚴重阻礙市場經濟正常運作的制度安排便一目了然。”朱玲説。

　　多軌制的社會醫療保險和養老保險安排，尤其是社會基本養老保險制度中的公共部門與民營部門的分割、公共部門中編制內與編制外人員的分割、機關事業機構與企業的分割、城鄉分割和行政區分割等等，既是中國經濟體制轉型初期勞動力市場分割的結果，又是此後難以形成統一的勞動力市場的原因。

　　與多軌制社會保障安排相聯繫，農村居民及農村遷移勞動者，特別是其中的非正規就業者社會保護不足。這不但增加了農村遷移勞動者融入城市社會的難度，而且也使他們更容易在城市陷入貧困。作為對社會保護不足的一種回應，這一群體在勞動力市場上流動性過高，以致忽略自身人力資本的積累。

　　公共部門編制內人員社會保護過度。在當今市場經濟風險和不確定性增大的情況下，公共部門作為計劃經濟體制遺留的福利“高地”，對就業者的吸引力遠勝其他部門，其編制內人員在勞動力市場上流動性過低以致冗員也難以消除。

　　城鎮企業職工社會保險費率高於大多數發達的福利國家，位居世界第三。如果加上住房公積金，繳費率高達51%。結果，成規模的企業往往借助部分參保的勞務派遣公司，或是通過逃避參保的微型企業雇用遷移工人，反而加劇了遷移勞動者社會保護不足、流動性過高和人力資本積累匱乏的狀況。

　　朱玲表示，縱觀以上列舉的幾條制度性弊病，多軌制可謂其中最為關鍵的癥結。它既留有發展中國家城鄉二元結構的印記，又包含計劃經濟體制的遺産。故而消除多軌制不但是社會經濟發展的必然步驟，而且也是深化體制改革的主要環節。

　　靠改革矯正制度不公

　　朱玲認為，從實現社會保障底線的角度來看，中國必須以社會保障底線為基準，在填補“低凹”（部分人口社會保護不足）的同時，降低社會福利“高地”（部分人口社會保護過度），並以此促進統一的勞動力市場的形成，推動相應的社會管理能力的提高。

　　針對貧困人口強化社會援助和社會服務，以精準扶貧方式減少貧困並切斷貧窮的代際傳遞。在朱玲看來，在取消二元戶籍管理模式的情況下，城鄉扶貧救助體系的整合已在所難免。

　　在社會醫療和養老保險項目中，對貧困人口及處在貧困線邊緣的家庭設置非繳費參保條款，由財政撥付所需資源。與此同時，降低現有繳費率，以使貧困邊緣以上的中低收入家庭不至因缺乏支付能力而被社會保險排除在外。

　　將現有的城鄉居民醫保、城鎮企業職工醫保和部分遺留的公費醫療制度整合為統一的社會健康保險。諸多國家和地區的案例都已顯示，以社會健康保險和自願性附加商業保險的制度構架，既可覆蓋全體國民應對基本健康風險的需求，又可滿足中高收入群體超出基本水準的特殊保健需求。

　　把城鄉居民養老保險中的非繳費基礎養老金擴展為普惠制的最低養老金，並以改進型的城鎮企業職工基本養老保險為基點，構建多層次的養老保險制度。朱玲對此解釋説，城鄉居民養老保險中目前由財政支付的基礎養老金，即屬於非繳費養老金一類。上述非繳費國民養老金與個人薪酬無直接關聯。社會養老保險卻不然，參保者退休後從中領取的養老金數額，在很大程度上來自在職期間部分薪酬的積累。

　　以“升級版”制度

　　覆蓋所有就業者

　　朱玲認為，矯正制度不公平只能靠制度改革，而且還需考慮在改革中同時解決部分群體“保護過度”和部分群體“保護不足”的問題。一種社會經濟成本較低的改革路徑，是改進企業職工社會養老保險設計，以“升級版”的多層次制度安排，覆蓋包括機關事業單位人員在內的所有正規就業者和非正規就業者。

　　首先，分離企業職工社會養老保險中的現收現付制統籌基金和積累制個人賬戶基金，把統籌基金依然用作與薪酬相關聯的正規就業者社會養老保險。同時，將公務員和事業單位人員納入這一保險，此舉産生的轉軌成本由財政逐漸消化。

　　其次，將個人賬戶基金轉化為由專業公司管理的記賬式繳費確定型個人賬戶，吸納所有就業者特別是非正規就業群體參加。

　　再次，降低統籌基金繳費率，為企業/機構出於人才競爭需求而給予員工養老福利留下餘地。僅設定個人養老賬戶的儲蓄率上限（避免高收入者避稅），允許處於最低工資水準的就業者不向這一賬戶注資，從而使個人和家庭得以靈活平衡自己的消費和儲蓄。此外，還須通過法規將此類賬戶基金的運營置於政府的監管和公眾的監督之下。

　　最後，在現有管理能力依然薄弱的情況下，普及省級基金統籌，對跨省就業者採取社會保險記錄連續累加和待遇分段計算的方式，提高養老保險權益的便攜性。

　　“總之，通過多層次的制度設計，使國家的責任和企業及個人的選擇空間界限分明，參保者對自己的義務和權利一目了然。”朱玲説。

　　賦予所有成員適度保護

　　隨後，朱玲談到對政策的討論。她認為，從市場經濟特別是勞動力市場正常運作的角度反觀中國社會保障體系，保障制度的多重分割無疑阻礙勞動力正常流動；農村遷移勞動者保護不足，以致其流動性過高甚至罔顧人力資本積累；公共部門編制內人員保護過度，以致其流動性過低乃至冗員難消。這些現象或是降低資源配置效率，或是減少人力資本積累，都會妨礙經濟增長，並有可能導致社保體系收入源流的縮減。由此引申，與市場經濟正常運作相匹配的社會保障制度安排，既要足以實現預防和減少貧窮的社會目標，又要與優化市場資源配置和促進就業的經濟目標相容。這就需要通過制度改革，賦予包括就業者在內的所有社會成員以適度的社會保護。

　　——整合城鄉民政部門和扶貧系統，發展社會工作者隊伍，採取精準扶貧方式，針對單個貧困家庭及個人亟須的幫助，提供社會援助和社會服務。

　　——依據社會保障底線需求（預防貧窮），設定社會保險特別是養老保險待遇。這樣的“底線”待遇，必然可以採用“底線”稅/費率徵繳予以滿足。其作用還在於，一方面，可以保證貧困邊緣以上的中低收入家庭不致因缺乏支付能力而被社會保險排除在外；另一方面，有助於消除社會保險中的多軌制，構建便於勞動力流動的統一平臺。

　　——以彈性附加保險及其他差異化的制度安排，為企業或機構留下採用福利措施競爭人才的餘地，為家庭和個人留下平衡消費和儲蓄的餘地。朱玲認為，就醫療保險而言，把城鎮企業職工醫療保險的籌資原則作為模本，以中低收入者的支付能力為基準，設定較低的單一費率，將城鄉居民醫保、企業職工醫保和部分遺留的公費醫療制度整合為統一的社會健康保險。

　　相較于社會健康保險，養老保險籌資更需要採取“梯田式”的制度安排，以回應參保者對不同層次的養老收入水準的預期。首先，把城鄉居民養老保險中的非繳費基礎養老金擴展為普惠制的國民養老金。其次，分離現行企業職工養老保險中的統籌基金和個人賬戶基金，把統籌基金依然用作與薪酬相關聯的正規就業者社會養老保險。降低繳費率，並將公務員和事業單位人員納入規則統一的正規就業者養老保險。將個人賬戶基金轉化為由專業公司管理的記賬式個人賬戶，而且僅設儲蓄率上限，吸納所有就業者特別是非正規就業群體參加。

　　——制度整合優先於基金統籌層次的提高。在制度整合的進程中，提高社會管理能力以及保險管理和相關服務能力；在管理能力增強的前提下，提高基金統籌層次。盡可能把行政區域之間的利益矛盾，轉化為難度較低的技術問題予以解決。例如，逐漸普及養老基金省級統籌，對跨省就業者採取社會保險記錄連續累加和待遇分段計算的方式，提高養老保險權益的便攜性。

　　——社會保障體系特別是養老保險制度的轉型，必然涉及退休者以及處於不同就業階段的在崗者的義務和權益。對此，只能採取老人老辦法、新人新辦法和“中人”適用過渡規則的方式，在可預見的時期內完成轉型。由此而産生的轉軌成本，也只能通過撥付財政資金和出售國有資産所得來支付。值得注意的是，在人口老齡化不斷加深的情況下，改革越延後，轉軌成本將越高。

　　朱玲表示，基於社會保障底線來選擇社保體系轉型路徑，無異於在這一領域劃定政府和市場的邊界。採用社會援助和非繳費參保、社會健康保險和社會養老保險以及自願性附加商業保險的制度構架，實質上也就明晰了社會保障中的政府、企業和個人的責任及權利。這對習慣於獲得高於社保底線待遇的群體，或是很少承擔社保責任的個人，也都意味著觀念的轉變和利益的變動。因此，社保改革不可能得到所有人的擁護。但出於整個社會的長遠利益，必須由政府高層決策群體以堅定的政治意願，及時啟動以消除多軌制為焦點的改革。