新修訂的《環境保護法》於今年1月1日起實施，但《環保法》的規定具有原則性和概括性，各級環保部門普遍缺乏操作經驗，迫切需要制定配套的具體實施辦法，規範各項制度的適用範圍、實施程式和督查方式等。日前，環境保護部發佈了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（環境保護部令第28號），該配套辦法與《環保法》一道，已於今年1月1日起正式實施。

　　解決“守法成本高，違法成本低”問題

　　在新《環保法》修訂及公開徵求意見時，“按日連續處罰”是爭議的熱點之一，各方分歧較大。

　　環保部環境監察局有關負責人説，新《環保法》修訂前，我國環保法律和行政法規對環境違法行為的罰款處罰額度，嚴重低於企業的防治污染成本和違法生産收益，“守法成本高，違法成本低”的現象普遍存在。這導致企業在利潤最大化目標的引導下，寧可選擇違法，承擔相對輕微的法律責任，也不願履行防治污染的法定義務。這成為環境違法案件頻發、違法排污企業屢罰屢犯的一個重要原因。當環保部門的處罰不能對環境違法行為構成有效震懾時，企業對環保工作便不會高度重視，環境違法行為也不能得到及時糾正。

　　“為解決這一問題，在總結和借鑒國內外已有經驗的基礎上，新《環保法》規定了按日連續處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數累計每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數額越高，從而實現過罰相當，有效解決‘守法成本高，違法成本低’的問題，達到督促違法行為及時改正目的。”該負責人説，按日連續處罰制度打破了對環境違法行為罰款數額的限制，使“罰無上限”，而且計罰不受次數限制，只要違法排污不停，那麼行政處罰不止。“對違法排污企業來説，這無疑是一把高懸的利劍。”

　　“過罰相當”連續處罰直到違法行為終止

　　記者看到，《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂《環保法》第五十九條按日連續處罰“違法排污”、“拒不改正”規定，明確了適用按日連續處罰的違法行為種類，規範了實施按日連續處罰的程式，確定了責令改正的內容和形式，拒不改正違法排放污染物行為的評判標準，按日連續處罰的計罰方式，處罰制度與其他相關環保制度的並用關係。

　　該負責人説，如何認定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環保部門實施按日連續處罰需要解決的首要問題。

　　我國環保法律法規對企業事業單位和其他生産經營者向環境排放污染物的行為作了很多義務性規定。“違法排放污染物”即是違反法律法規規定向環境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡單疊加，而是強調排污行為的違法性，強調此排污行為對環境造成影響這一後果。據此，《辦法》列舉了4種典型“違法排放污染物”情形，一是超過國家或地方規定的污染物排放標準，或超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物；二是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或篡改、偽造監測數據，或不正常運作防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物；三是排放法律、法規規定禁止排放的污染物；四是違法傾倒危險廢物。

　　由於“違法排放污染物”情形多而複雜，《辦法》還規定“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對其他一些常見的環境違法行為，如排污單位未按要求進行排污申報或變更申報、拒絕環保部門進行現場檢查等，由於不直接涉及“向環境排放污染物”，不直接對環境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。

　　根據《環保法》第五十九條第三款的規定，地方性法規可根據環保實際需要，增加按日連續處罰的違法行為種類。也就是説，適用按日連續處罰的違法行為種類，並不僅限于“違法排放污染物”情形，地方性法規可根據當地環境污染狀況特點、環保需要，規定其他適用按日連續處罰的環境違法行為。

　　據《環保法》規定，實施按日連續處罰必須具備4個條件，即企業事業單位和其他生産經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正。於是，《辦法》設專章用10個條款內容，詳細規定了實施按日連續處罰程式，即初次處罰、責令改正、復查、作出按日連續處罰決定等流程。

　　為達到及時糾正環境違法行為目的，在規定責令改正時限和方式時，《辦法》規定，環保部門當場認定違法排放污染物的，應在現場調查時即責令排污者立即停止違法排放污染物行為；鋻於超標排污，環保部門需通過環境監測來認定，《辦法》規定，環保部門應在取得環境監測報告後3個工作日內送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為。

　　在規定復查期限時，綜合考慮復查工作開展的及時性和執法實踐的可行性，《辦法》規定環保部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，以暗查方式組織對違法排放污染物行為改正情況實施復查。

　　該負責人説，為充分發揮按日連續處罰督促排污者及時改正環境違法行為的作用，根據“過罰相當”原則，《辦法》規定按日連續處罰次數不受限制。在排污者被責令改正但拒不改正環境違法行為情況下，環保部門應在依法實施按日連續處罰的同時，按照《辦法》規定的時限和方式再次責令改正，進入下一個按日連續處罰週期。多次被責令改正但仍拒不改正的，環保部門實施按日連續處罰不受次數限制，直到違法排污行為終止。

　　統一規範，保障被處罰者合法權益

　　該負責人説，按日連續處罰是對環境違法行為的嚴懲重罰，關乎排污者的切身利益，因而更應保證其實施的合法性和規範性，充分保障被處罰者的合法權益。因此，《辦法》規定環保部門在責令改正時，應製作責令改正違法行為決定書，在決定書中載明責令改正的具體內容、拒不改正可能承擔按日連續處罰的法律後果，及申請行政復議或提起行政訴訟的途徑和期限。

　　其實，在新《環保法》規定按日連續處罰前，一些地方性法規已做了有益探索。如《重慶市環境保護條例》規定，環保部門可對違法排污拒不改正的行為實施按日累加處罰；《深圳經濟特區環境保護條例》規定了適用按日計罰的環境違法行為種類，既包括排污者未取得（臨時）排污許可證排放污染物、未按照（臨時）排污許可證規定排放污染物等違法排污行為，也包括建設項目未批先建、未經環保部門同意擅自投入試運作等涉及排污的違法行為，並規定按日計罰的每日罰款額度為1萬元。

　　“為保證法律的統一適用，維護起公平正義，有必要對各地環保部門按日連續處罰的實施加以統一規範。”該負責人説。

　　■要點提示

　　違法排污的認定與處罰

　　現場認定環境保護主管部門可以當場認定違法排放污染物的，應當在現場調查時向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排放污染物行為。

　　監測認定需要通過環境監測認定違法排放污染物的，環境監測機構應當按照監測技術規範要求進行監測。環境保護主管部門應當在取得環境監測報告後三個工作日內向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排放污染物行為。

　　計罰日數按日連續處罰的計罰日數為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環境保護主管部門復查發現違法排放污染物行為之日止。再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執行。

　　處罰次數再次復查時違法排放污染物行為已經改正，環境保護主管部門在之後的檢查中又發現排污者有本辦法第五條規定的情形的，應當重新作出處罰決定，按日連續處罰的計罰週期重新起算。按日連續處罰次數不受限制。

　　罰款數額按日連續處罰每日的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額。

　　按照按日連續處罰規則決定的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數。