日前，國家發展改革委、中央編辦、財政部等11部門下發《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》並全文發佈《國家新型城鎮化綜合試點方案》。

　　根據方案，北京市通州區納入國家新型城鎮化綜合試點，將實行積分落戶政策，以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值，達到一定分值的可以申請落戶，為北京及國內其他特大城市戶籍制度改革提供經驗。

　　“一個現代化的城市不是靠高樓大廈裝門面，而是要靠吸引各行各業的人才來補充新鮮血液，讓城市未來發展充滿活力。”中國政法大學政治與公共管理學院副教授張永理在接受記者採訪時表示，北京通州實行積分落戶，標誌著十八大提出的加快推進新型城鎮化進程的改革措施正在逐步落實，也表示北京將以更開放、更包容的心態接納新市民。

　　外來人口可實現市民化

　　儘管部分外地人已經返鄉準備過春節，但這條“重磅消息”還是撥動著他們敏感的神經。

　　“這消息是真的嗎？”在某文化公司工作的周先生簡直不敢相信，反覆查閱北京市相關媒體的報道。他已經在北京生活工作近17年，孩子在北京出生，已經上小學六年級，卻仍沒有取得一紙戶口。他告訴記者，北京戶口背後附著的子女教育、醫療、購房等福利是他最看重的。現在推行積分落戶政策，對照條件，他可能有機會取得戶口，這一消息令人振奮。

　　在通州著名的“八通網”，一個“房子剛賣，積分落戶政策就出來了，太背了”的帖子成了熱帖，帖主準備賣掉現在的住所換一套大點的房子，“昨天剛和買家簽署售房協議，今天早上就看到新聞，北京通州試行積分落戶政策，我運氣太背了！”短短4天，這條帖子的點擊量就超過3萬人次，回復達7頁多。

　　按照方案要求，通州將制定通州區積分落戶試行管理辦法，試點應面向通州副中心建設，統籌考慮城市運營管理保障及産業發展方向，為北京及國內其他特大城市戶籍制度改革提供經驗。同時，強化居住證積分與公共服務待遇掛鉤。

　　“這是相對公平、透明的制度設計，而不是單純派髮指標。通州一旦試點成熟，不僅可為北京，更可為國內其他特大城市戶籍制度改革提供經驗。”中國社科院城市環境所城市經濟室主任劉治彥在接受記者採訪時表示，推進新型城鎮化必須“以人為本”，作為一線城市戶籍暫時還不具備普遍放開的條件，但是，一線城市戶籍必須要逐步放開，這方面可以設定門檻，以逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮務工就業的流動人口進城定居落戶問題。

　　他表示，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業、教育、住房和社會保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇，將能極大地調動他們工作的積極性，這既是社會公平的要求，同時也是能吸引有潛在能力人才的舉措。

　　據了解，上海是全國最早實行居住證積分制的特大城市，外來人員落戶上海需符合持有上海居住證、繳納社保的年限要求，其他評分指標還包括學歷背景、外語和電腦水準、科研創新、用人單位要素分等詳盡要求。

　　“建議通州區在制定積分落戶實施細則時，重點考慮城市産業結構和城市精神文明建設的要求，不能一味追求高大上，畢竟城市需要各行各業的人才。”張永理認為，積分落戶門檻不宜過高，如果僅有極少數的外來人口如願，積分落戶就失去了意義。同時，要讓落戶者真正享受市民待遇，使其享受的公共服務數量與品質與當地戶籍人口一模一樣。

　　建立成本分擔機制

　　早在1998年7月底，國務院就批轉了公安部《關於解決當前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革“二元結構”戶籍體制的新的戶口管理政策。但是，大城市進展依然緩慢，改革目標也遠未實現。

　　“之所以進展緩慢，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背後的各種制度才是根本所在。”張永理説，現行戶籍制度實際上是在一紙戶口上附加著諸多的特權和功能。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能。“也正因為如此，很多地方的戶籍改革，都因相關配套沒有跟上、無力承擔附加在戶口上的諸多福利而被緊急叫停。”

　　國家發改委發展規劃司司長徐林表示，市民化的重點和難點在於破除戶籍制度造成的福利不均等。為補足這種差異，在調整制度的同時，還要實實在在地進行資金投入。

　　該如何解決這類難題？

　　根據方案，通州將建立外來人口市民化成本分擔機制。具體來説，政府將承擔由於外來人口市民化帶來的教育、醫療、保障性住房等公共服務資源的擴容以及基礎設施新建和改擴建等方面的支出，企業負擔社會保險、職業培訓等成本，個人承擔社會保險、保障性住房租金等成本。經初步測算，外來常住人口市民化成本約為10萬元/人。

　　“公共服務跟不跟得上，是人來不來、留不留得住的關鍵，也是北京城市副中心能不能承接住中心城疏解功能、妥善推進包括戶籍制度改革在內的新型城鎮化發展的關鍵。建立成本分擔的機制，既有利於減輕政府的負擔，也有利於培養公民責任，形成良性的可持續發展機制，讓這項改革扎紮實實的推進。”張永理説。

　　劉治彥告訴記者，建立成本分擔機制，目的是不讓國家和地方政府大包大攬，要儘量減輕政府的負擔，同時讓個人承擔成本。“我們前幾年做過調研和測算市民化成本，但不同的地區和城市差異較大。作為北京，這個標準應該合理框算，太高太低都會影響效果。我認為開始時標準宜高不宜低，宜穩定不能常變。”

　　引入社會資本參與建設

　　方案明確，通州區2017年將實現9萬外來常住人口和本區農民市民化，還將建立多元化可持續的城鎮化投融資體制，設立規模為200億元的通州新型城鎮化政府引導基金，政府出資20%，其餘資金通過市場機制解決。

　　同時，鼓勵社會資本參與基礎設施及社會公共服務設施建設，放寬準入，完善監管。此外，還將探索金融機構支援城鎮化建設的新模式，鼓勵金融機構為通州基礎設施建設提供合理的貸款支援。

　　根據方案提出的目標，到2017年，通州常住人口城鎮化率達到66%，戶籍人口城鎮化率達到60.5%；到2020年，常住人口城鎮化率達到68%，戶籍人口城鎮化率達到64.2%。到2020年，初步建成以基本公共服務均等化、集體建設用地統籌利用、跨區域生態合作共建和城鎮化融合發展為特徵的國家新型城鎮化試點區。

　　“這是借鑒國際經驗的一個非常好的模式，有助於減輕單純依靠財政投入的壓力。通過吸引大量社會資本，可以形成較好的互助共贏的模式。”張永理告訴記者。

　　劉治彥認為，在北京推進新型城鎮化的投資項目中，只要設定合理的投資回報率，一定能吸引大量社會資本進入。隨著基礎設施和公共服務的完善，外來人口市民化的進程也會加快。

　　“總之，制度的公正公平是社會和諧的基礎。”劉治彥説，戶籍制度改革，不只是一個人身份變化的問題，而是涉及政治、經濟體制改革等諸多方面的問題。北京戶籍改革破冰不僅具有示範效應，更深的意義則是表明中央以改革促進社會公平、以改革促進社會進步的決心。