□楊旭毅

　　目前，我國民航業已進入高速發展階段。截至2014年，民航機隊規模已近4000架，運輸航空公司有51家，運輸機場有202個，通航企業達239家。與之相對應的是民航安全運作環境進一步複雜，安全運作風險進一步增大，以及行業政府安全監管力量不足的問題進一步凸顯。

　　在安全監管和行業發展有可能脫節的情況下，民航局明確提出了轉變安全監管思維及方法、提高安全監管效能的新要求，以此來確保民航持續安全。而如何有效落實上述新要求，是每名安全監管人員亟須研究和解決的課題。筆者認為，要落實這一要求，可以著重從以下四個方面進行思考和探索：

　　一是對行業政府安全監管職責的具體內容進行重新定位。要轉變監管思維和方式，首先應解決行業政府在履行新《安全生産法》提出的“政府監管”職責時到底應該監管什麼的問題。多年來，民航行業政府安全監管一直按照對企業每個具體環節的運作情況進行現場監督檢查，從中發現企業運作中存在的問題，提出整改要求，並對其整改情況進行督察的思路來開展政府安全監管工作。對照新《安全生産法》提出的生産經營單位、企業安全管理機構以及安全生産管理人員的職責要求，不難發現行業政府的這一安全監管思路，已經混淆了政府監管和企業主體責任，行業政府扮演的是企業安全管理機構的角色，而行業政府安全監管人員也基本上成為了企業的安全生産管理人員。如果不改變這一固有的角色定位，落實提高行業政府安全監管效能的要求將無從談起。作為行業政府，不應該側重於替企業安全管理機構和安全生産管理人員去履行新《安全生産法》要求的“檢查本單位的安全生産情況，及時排查生産安全事故隱患，提出改進安全生産管理的建議，督促落實本單位安全生産整改措施”等職責，而是應該履行安全管理體系理論中所提到的外部審計職責，從獨立的角度來評估企業的安全生産管理人員履行相關職責的有效性，即負責檢查企業的安全生産管理人員在履行上述職責方面做得怎麼樣，而不是發現企業運作中存在多少具體問題。作為行業政府，是應該對企業運作情況進行現場檢查。但其主要目的不是幫助企業發現問題，而是以此來驗證企業履行職責的有效性。

　　二是重視數據的收集及分析。提高監管工作效能，最佳途徑就是有針對性地開展重點監管。達到這一目的的核心是確定監管的重點。實現這一目標的基礎是作為行業政府必須全面掌握行業的運作數據，如同安全管理體系理論中所提到的“為了管理安全，各組織需要獲取與危險相關的安全數據，從而使管理人員對其面對的事物的運作情況能夠進行測量和評估”。這裡所説的“數據”是“大數據”的概念，主要包括兩個方面的內容：一是行業政府通過日常檢查、不安全事件調查等掌握的企業運作數據；二是企業通過自我監管獲得的數據，包括其內部各級檢查數據以及第三方檢查數據，而後者是目前在行業政府監管數據庫中缺少的重要一部分。如果行業政府在進行監管重點的分析評估和確定過程中缺失這一數據的支撐，那麼他們所確定的重點必然存在局限性。以機場機坪運作監管為例，某機場2014年11月通過內部檢查發現的機坪違章、安全隱患達122起，這樣龐大的數據如果僅依靠行業政府自身的監管是無法得到的。而一旦缺少這些數據，監管重點將無從談起，提高監管工作效能也必然成為一句空話。

　　三是構建資訊共用平臺。正如前面所説的，數據收集是確定監管重點、提高監管效能的重要基礎，那麼如何獲得這些數據？這就需要構建資訊共用平臺。所謂的資訊共用平臺，必須包括兩個方面：一是行業政府與其監管的企業間的雙向資訊平臺。通過不安全事件等通報，企業獲得行業政府掌握資訊的渠道較為暢通，但行業政府獲得企業運作資訊的渠道目前更多依靠行政監察，如果僅依靠這些有限數據，提高監管效能無從談起。如果要獲得大量數據，行業政府必須投入大量人力和精力，而這正是目前行業政府安全監管面臨的困難。如果行業政府獲取企業運作資訊的渠道能夠被拓寬，將企業內部日常檢查及第三方檢查的數據納入行業政府監管數據庫中，那麼行業政府就能夠及時掌握企業的運作情況並進行有效的重點監管。二是行業政府之間的資訊平臺。目前民航行業安全監管體系的結構是民航局下設7個地區管理局，每個地區管理局下面又有若干個監管局。除了典型不安全事件等通過民航局通報能夠使所有監管單位共用外，各地區管理局之間、地區管理局下設的各監管局之間資訊互通率較低，這就難以做到相互借鑒、未雨綢繆以及引以為戒，從而難以使安全監管關口有效前移。因此，必須打通所有監管部門間的資訊溝通渠道，確保資訊共用。要實現這一目的，需要民航局建立構建地區間的資訊共用平臺，地區管理局構建監管局間的資訊共用平臺，使資訊有效地流通。

　　四是轉變現有監管模式，將目前側重於發現企業運作中具體問題的保姆式的全面監管轉變為以體系運作情況監管為主，抽查驗證為輔的監管模式。新《安全生産法》明確要求企業必須制定各項內部監管制度並加落實。作為行業政府，監管方式應該圍繞如何有效督促企業落實這一要求開展，而不是替企業去發現自身運作中存在的具體問題。因此，應該更加注重從下幾個方面對企業落實相關要求的情況進行檢查：一是檢查企業是否制定了內部監管制度，二是檢查上述制度是否得到了有效落實，三是檢查企業內部及第三方監管中發現了問題是否得到了有效整改，四是檢查企業是否定期根據自身運作情況進行安全管理重點的修訂和監管。在此基礎上，行業政府部門可以通過對重點問題的現場抽查，來驗證企業上述工作開展的有效性，並通過在抽查中發現問題反查企業自查機制的有效性，從而督促企業完善安全監管體系。

　　民航業的高速發展必須以持續安全為基石，而實現民航持續安全，必須切實落實轉變安全監管思維和方式、持續提高監管效能這一民航新要求，並將其固化為民航行業政府安全監管的新常態。

　　（作者單位：民航廈門監管局）