作為新一輪全面深化財稅體制改革的重點領域之一，“將事權和支出責任相適應”的財政體制改革的焦點如果能落在部門支出決策權的讓渡上，一切問題就變得清晰了，並能切中當前體制的深層積弊，也契合樓繼偉部長所説的：“深化財稅體制改革不是政策上的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關係國家治理現代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創新和系統性重構。”

　　從部門決策到基層決策

　　中國的政府間財政體制一直糾結于條條與塊塊、縱向與橫向、中央與地方間剪不斷、理還亂的關係。這組關係有三個基本成分：政府間收入劃分、政府間支出劃分、政府間轉移支付。三者的匹配攸關執政者的執政能力和政府的治理能力，也攸關數量充分、品質可靠、成本低廉、大致均等的基本公共服務。20年來的實踐證明，始於1994年的“分稅制財政體制”改革在一些重要方面取得進展，但客觀上也造成“部門決策過度壓制地方（尤指基層）決策”的弊病。在強化中央宏觀調控中，本應作為支出決策主體的地方政府，卻受到部門專項轉移支付和法定（重點支出）掛鉤機制的嚴重束縛，在很大程度上喪失了體制內的自主決策權。直接或間接地引發腐敗、浪費和低效率。另一方面，政績觀又驅使地方政府不得不尋求自主裁量權，地方債務和非稅收入的膨脹就發生在這樣的體制背景下。

　　“支出決策”指決定在何處花錢、花多少錢和何時花錢。這項權力對於任何政府和部門都至關緊要。對於地方和基層政府尤其如此。原因很簡單：基層政府承擔了絕大部分的公共服務。與部門相比，基層和地方政府更知道錢該往哪花。但他們恰恰缺乏自主決策權。部門官員對當地實際情況的了解有限，並且很少承擔決策失敗的後果和責任。這就是當前體制導致大量支出浪費和腐敗的根源，也是民眾、基層和社區無法真正參與公共事務的最大障礙。這些後果無一例外地轉嫁給全體納稅人。如果這個問題不從根源上解決，績效評價將永遠停留于形式。因此建議，純粹地方性事物（垃圾採集、土壤整理、退耕還林、治安、消防等）支出決策權，應從部門下沉到地方政府，尤其是基層政府。一些外溢性地方事務（如大江大河的治理和大範圍傳染病的防治等）的決策權，可在地方政府間協調，建立合作機制，得到適當發展後，可考慮逐步下沉到地方。

　　部門應專注服務標準制定和政策引導

　　在支出決策下沉的同時，各職能部門要從管錢、管事（核心是具體的純地方性事務）轉向制訂與監督最低服務標準以及提供必要的政策指導上。服務標準應按功能分類，包括教育、醫療、養老、環境、交通等。最低服務標準區分為全國和省級標準。中央和省級政府各部門還應負擔起監督這些標準的責任。省以下地方政府有責任和義務嚴格遵循這些標準。所需要的資金要麼通過地方稅和地方非稅收入，要麼通過債務融資、轉移支付解決。來自上級政府提供的轉移支付應最大程度地避免“專項”和配套。只有在具有廣泛外溢性的地方事務以及上級委託事項等方面，才適應專項。其餘轉移支付應以公式化為基礎，按照公開、公正和公平原則合理分配給省以下地方政府，重點是基層政府。

　　為避免轉移支付碎片化管理，應該將從部門分散轉向集中化管理模式。即由本級財政部門統籌管理所有這些資金，並由本級政府根據中期財政規劃和年度預算，以及國家的相關法律與政策，自主決定資金使用。

　　基層和地方政府享有的自主決策權增加以後，需要額外的制度機制來防控權力濫用的風險。應該加大地方人大和監督機構的能力建設，注重實質和實效的地方民眾參與以及上級政府部門對最低服務標準（績效底線）的有效監管。

　　區分支出決策和籌資決策

　　用支出決策和籌資決策更能讓人明瞭誰負責做出支出決定，誰負責為這些決定提供資金。

　　支出決策的適度下沉（分權）和籌資決策權的適度上移（集權）的組合，有助於提升政府體制的運作效率，使其能夠更好地實現服務和配置資源。這就觸及新一輪財稅改革無法回避的一個關鍵問題：如何定位地方和基層政府的適當角色。是讓它們為服務績效操心，還是為創收操心，這個定位直接關乎服務型政府和責任政府建設。一個操心創收而不操心服務的地方政府，如何能夠成為服務型政府和責任政府！

　　要想讓地方和基層政府“專注于提供公共服務”，就得讓他們在自有收入不足的前提下，不必操心轉移支付問題。這要求深度改革當前的專款體制和重點支出掛鉤（比如教育支出“保四”）機制。兩者都過於忽視和削弱績效。

　　改革的最大難題在於部門利益和部門職能的轉換。現行體制賦予部門巨大的權力和利益，在專款和重點支出方面得到最為集中的表現。打破部門控制型決策與地方（基層）自主決策的失衡，是改革最難啃的骨頭。但是十八屆三中全會《決定》已經指明瞭方向，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。（本文觀點僅代表專家個人意見）