編者按：近日，廣西壯族自治區黨委全面深化改革領導小組召開第五次會議，對《廣西深化財稅體制改革方案》進行審議。《方案》提出了新一輪財稅體制改革的三大任務，即“改進預算管理制度，加快建立全面規範、公開透明的現代預算制度”“實施稅制改革，建立有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系”“完善自治區和市縣政府間財政關係，建立事權和支出責任相適應的制度”，共17條改革措施。《方案》明確，“建立全面規範、公開透明的現代預算制度”是改革的基礎。因此，本報重點從預算管理制度改革角度，報道廣西改革創新和特色之處。

　　 

　　臨近歲末，同往年一樣，廣西自治區財政廳各相關部門正在為2015年預算編制工作緊張忙碌著。不同的是，這一次，自治區本級一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算支出將細化到項級科目。

　　“細”，這是在財政科學化精細化管理形勢下預算編制的新特點，也是廣西預算管理制度改革的必然趨勢。據統計，2014年1—11月，廣西一般公共預算收入1238.14億元，同比增長8.2%；一般公共預算支出2990.54億元，同比增長11.7％，收支不平衡矛盾較為突出。

　　面對“僧多粥少”的窘境，廣西財政唯有在預算安排上“仔細”，實現“公平”和“效率”的完美結合；在預算執行上“精細”，拿捏“規範”和“靈活”的最佳尺度，才能讓有限的財力發揮最大的效益。

　　這，無疑是對廣西財政人的巨大考驗！對此，廣西一方面採取因素法等方式合理分配轉移支付資金，另一方面通過收回結余資金等手段盤活存量，加強預算績效管理來提高財政資金使用效率。在“節流”的同時，適度舉債服務當地經濟發展，並規範政府債務，降低償債風險。用有限的“米”，煮出一道道財政“大餐”。

　　因素法讓分配更合理“找市場”成償債新渠道

　　穿過寧明縣愛店鎮邊防大廳，一座圓頂界碑靜靜地立在山腳，“那邊就是越南的海防市了！”愛店鎮鎮黨委書記易鎧指著對面説。

　　與憑祥和東興邊境貿易的繁榮景象不同，這裡的邊民互市點顯得格外冷清，很少有人出入，半天不見一輛車。“我們這裡一天的人流量也就十來個，還包括往返。”邊防站政委嚴志強無奈地笑笑。

　　這種尷尬局面將隨著愛店口岸的升格而改變。寧明縣將以爭取升格為國家一類口岸為契機，加大對愛店口岸基礎設施及邊民互市點開發建設力度，以城建促邊貿，形成城貿雙核促增的良好局面，確保全年外貿進出口總額達14.1億美元，同比增長27%的目標。

　　這一宏偉目標的背後，卻面臨著嚴峻的考驗——寧明縣的發展遇到了資金瓶頸。

　　此刻，寧明縣財政局局長劉駿正在為財政收入的下降而著急——隨著糖價大幅下跌，以蔗糖業為支柱産業的寧明縣2014年收入不容樂觀。據初步統計，2014年1—11月份，全縣財政收入完成6.63億元，與上年同期基本持平。與此同時，全縣公共預算支出完成約19.6億元，同比增長15.3%，增幅繼續保持平穩。

　　作為一個財源單一的農業縣，要保障各重點領域的支出需要，維持邊境地區的和諧穩定，只能寄希望於中央和自治區的轉移支付。今年上半年，該縣向自治區爭取到國家新增政府性項目投資、一般性轉移支付補助等各類資金4.37億元，但遠遠無法滿足全縣的支出需求。

　　實際上，嗷嗷待哺的並非寧明縣一個。作為後發展欠發達地區，廣西大部分地區財源單一，一旦支柱産業遭遇困境，當地財政收入也會受到巨大衝擊，因此對轉移支付的依賴尤為突出。如何完善現有的轉移支付制度，使之既能合理分配，維持地區均衡發展，又能優化結構，實現財力與事權的匹配？

　　為解決這一問題，廣西自治區財政廳自編制2014年部門預算起，自治區本級預算安排的對市縣轉移支付資金不再編入部門預算項目支出，而是單獨編列對市縣轉移支付支出，將支出責任下放給地方。同時，增加一般性轉移支付規模和比例。2014年自治區年初預算安排對市縣一般性轉移支付總額778.77億元，比2013年增加107.01億元，增長15.9％。其中：均衡性轉移支付安排175億元，比2013年增長12.9％；縣級基本財力保障機制獎補資金安排63.78億元，比2013年增長49％。同時，按照“減專項、增一般”的原則，大力清理專項轉移支付，2014年自治區本級安排對市縣轉移支付項目在2013年的基礎上減少和歸併了61項，還下放了扶貧資金等一批適合市縣管理的專項轉移支付項目。

　　這一政策受到了地方政府的普遍歡迎，寧明縣副縣長何新成表示，專項轉移支付規定了用途，使用範圍較小，配套資金又增加了地方財政的壓力，而一般性轉移支付資金的使用則相對靈活，可根據當地實際統籌安排。

　　如果説，增加一般性轉移支付的規模是個態度問題，那麼對轉移支付的分配則是個技術問題。對此，廣西主要採用因素法進行測算。

　　以均衡性轉移支付為例，包括客觀性和績效性轉移支付兩部分，其中：客觀性轉移支付根據對各市縣的標準財政收入、標準財力補助與標準財政支出的測算，按標準可用財力與標準財政支出的差額及轉移支付補助系數來確定；績效轉移支付按照各地組織財政收入、稅收收入、非稅收入、重點支出和公共財政預算支出進度等因素確定補助額。

　　目前，廣西正探索建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。在2014年均衡性轉移支付測算中，按照常住人口數來核定部分涉及到居民個人的補貼項目，並增加對貧困地區的財力性轉移支付，專門提高了特困連片地區縣和扶貧開發工作重點縣的客觀性轉移支付補助系數。

　　這一系列改革舉措，讓處於資金困境的地區看到了希望。儘管2015年的轉移支付額度還沒確定，但何新成已經開始對這筆資金進行規劃。一方面，繼續鞏固蔗糖業這一支柱産業，延長産業鏈，實現産業升級；另一方面，發揮邊境優勢，重點抓好愛店中藥材商貿物流中心、愛店國際農産品進出口物流中心兩個自治區級重點項目建設，力爭在80天內完成2.3億元以上的投資量，形成城貿雙核促增。

　　然而，要實現地區的發展，不能光向上伸手，還得通過多方融資，向市場借力。近年來，廣西通過舉債融資，促進了全區經濟社會發展，為推動民生改善和公益性事業發展提供了重要支撐。各級政府投入民生方面的債務餘額佔債務總量的90.75%。按照國際上債務規模不超過GDP60%的債務風險警戒線標準，廣西地方政府性債務總規模佔全區2013年GDP比重僅為36.96%。

　　儘管債務風險不大，廣西仍建立了一套機制，規範政府性債務管理。出臺全區政府性債務綜合管理意見，研究建立健全政府性債務規模控制、風險預警、債務考核等管理制度，明確財政部門政府性債務歸口管理職能；對全區各級政府性債務實行限額控制，分類納入預算管理，嚴格限定政府性債務舉借程式和資金用途，各級政府在自治區確定限額內舉債必須報同級人大或其常委會批准，債務資金必須嚴格用於公益性項目資本支出或償還存量債務。

　　除了事前對舉債進行控制，廣西還建立健全政府性債務的動態監控、風險預警及應急處置機制，防範和化解政府性債務風險。初步建立了政府性債務數據月報、季報、年報制度，通過數據分析，掌握各地政府性債務風險預警、債務逾期等情況。2012年6月，出臺《廣西壯族自治區政府償債準備金管理辦法》，要求各級政府根據本級政府財力可能、政府性債務總量和年度還款計劃、政府性債務風險程度等情況建立償債準備金，數額為年初政府性債務餘額的5%-15%。此外，自2015年起，在自治區本級一般公共預算草案中將會增加一張表格，專門反映全區及自治區本級政府債券情況。

　　廣西自治區財政廳政府債務管理辦公室工作人員告訴記者，按照中央的統一部署，廣西將逐步建立以政府債券為主體的政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，對其存量債務分三類進行處置。對商業房地産開發等經營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣政府與社會資本合作模式（PPP），其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資，統籌各類資金確保已使用政府性債務資金在建項目後續融資，優先保障項目續建和收尾。

　　讓存量資金流動起來為資金插上績效的翅膀

　　廣西本級財政存量資金不少，如何讓這部分資金流動起來，發揮最大效率？對此，2014年1月，廣西印發《關於進一步盤活自治區本級財政存量資金的通知》和《關於進一步加強和完善預算執行管理工作的通知》，建立以增量調存量、預算執行與預算安排掛鉤和部門存量資金監督檢查等3個方面的機制。一是建立財政結余結轉資金定期清理機制，對超過使用年限的財政結余結轉資金，一律收回總預算或調整用於其他急需的支出。二是完善財政結余結轉資金與預算編制相結合機制，對財政結余結轉資金規模較大的部門或市縣，相應核減預算安排或扣減轉移支付資金。三是加強財政專戶管理，除合規且必須開設、並經嚴格審核程式批准的財政專戶外，一律不予新開財政專戶；對存量財政專戶，除經財政部審核並經國務院批准予以保留外，其餘專戶逐步取消。通過這些舉措，自治區本級收回各類結余結轉資金15億元以上，盤活存量的同時，也提高預算執行的效率。

　　更大的效率來自於預算績效管理。據廣西自治區財政廳預算績效管理局副局長趙嵩橋介紹，從2012年起，自治區本級在衛生廳等11個部門開展財政支出績效評價試點工作，選擇部分重大或重點項目進行績效評價，並不斷擴面增量。2013年，廣西自治區財政廳將部門預算中500萬元以上的項目全部納入預算績效目標管理範圍，並抽取部分項目進行專家評審。2014年自治區本級選取了15個區直部門開展部門整體支出績效評價試點。市縣財政支出管理績效綜合評價工作也在同步推進，從預算安排、預算執行和經濟效益等三個方面，對市縣財政支出管理績效開展綜合試評價。同時，為充分調動區直各部門、各市縣財政部門開展預算績效管理的積極性，自治區財政還從基礎工作管理、績效目標管理、績效監控管理、績效評價管理、結果應用管理和輿論宣傳引導等六個方面，對區直部門、各市縣財政部門推進預算績效管理工作情況進行考核，對先進的區直部門和市縣財政部門給予表彰。

　　玉林市從2012年開始推進預算績效管理探索工作，優先選取重點民生支出和社會公益性較強的項目進行試點，當年該市預算績效管理工作在自治區14個地市考核評比中獲得第三名。對此，玉林市財政局局長陳尚強將其歸功於“一個機制、兩個管理、三個控制”的工作理念。“一個機制”是指績效評價聯席會議制度。建立由局領導、預算部門、監察部門和業務科室共同參加的局內部“績效評價聯席會議制度”，討論審定項目的預算績效目標、考評項目的預算績效目標、商議項目在管理和考評中出現的問題等。“兩個管理”是指業務部門和預算績效管理部門雙重管理。業務部門對項目的資金使用進行按進度撥付並按季度進行評價，預算績效管理部門對項目的資金使用進行按季度考核。每個季度末，業務部門對項目單位發放《預算績效管理項目情況表》，填寫核實後報預算績效管理部門，發現資金使用進度慢或支出效益不大的項目，向“績效評價聯席會議”提出申請調整，經討論審定後，在調整預算時調減該項目資金。

　　“三個控制”是指事前控制、事中控制和事後控制。事前控制是指，在編報年初預算的同時要編報項目的績效預算目標。從編制2014年年初預算開始，在市直部門預算軟體“E”財系統裏添加了《項目預算績效目標申報表》，凡申報預算資金的項目都要填報該表，以便“績效評價聯席會議”審定有關績效項目的目標。事中控制是指，在每個季度末，項目單位都要向財政部門相關業務科室報送《預算績效管理項目情況表》《項目績效評價自評表》，每半年還要報送《項目支出績效評價自評報告》，經相關業務科室審核後報預算績效管理部門考評，考評結果報“績效評價聯席會議”審定，以便做出相關決策。事後控制是指，年度結束後，項目單位要向“績效評價聯席會議”報送年度《項目績效評價自評表》以及《項目支出績效評價自評報告》，由“績效評價聯席會議”對項目的年度預算績效進行評分，考評結果為下一年度預算資金分配的金額和排序提供依據。

　　“在地方可用財力有限的情況下，我們唯有加強預算績效評價，及時發現各階段出現的問題，隨時做出調整，才能讓每一筆資金髮揮最大效益。”玉林市財政局副局長吳永華説。今年7月，玉林市本級對市直58個部門共76個項目進行上半年預算績效評價，發現“玉林市中小企業科技創新孵化服務中心建設經費”和“市博物館裝修布展經費”等兩個項目進度相當緩慢，於是在調整預算時核減兩個項目資金共2900萬元安排用於其他的民生項目。

　　“預算績效評價很有必要，通過對財政資金進行跟蹤，從而監控資金是否用到位，用到了實處。”玉林市工信委總工程師劉天盛説。據他介紹，玉林市規模以上工業企業達到600多家，用於工業投資、技術改造方面的資金規模大，數量多，如果沒有績效評價，資金的使用效益很可能會大打折扣。

　　在預算績效管理逐步擴面增量的同時，2014年自治區本級首次引入第三方仲介機構開展預算績效再評價工作，選取34個區直部門的44個項目開展再評價，再評價率達40%。並選取部分重點項目，從項目立項的必要性，到項目産生的經濟社會效益等，進行全過程重點評價，評價結果直接與下一年度該項目的資金安排相掛鉤。

　　此外，自治區財政不斷創新預算績效管理機制，將預算績效管理評價工作與部門預算編制工作有機結合，實現與預算編制“二上二下”協調同步。對已完成的預算項目，及時評價績效目標的實現情況，並將評價結果在一定範圍內通報。

　　趙嵩橋告訴記者，通過開展預算績效評價工作，預算單位和市縣財政部門績效管理理念逐步形成；財政支出結構得到優化，讓有限的財政資金髮揮出了最大效益。

　　嘗到了甜頭，目前廣西正在謀劃預算績效管理未來發展，研究出臺了《廣西預算績效管理工作三年規劃（2013—2015年）》《廣西預算績效管理培訓工作三年規劃（2013—2015年）》。兩個《規劃》的出臺，為自治區本級各部門、市縣財政部門今後一段時期推進預算績效管理工作指明瞭方向。

　　“分好管好用好財政資金，讓有限的財力發揮最大的效益。”為著這一目標，廣西財政人還將不斷努力！