保住新安江一江清水，成了上游必須承擔的責任。 黃山市供圖

　　“共飲一江水”，這一詩歌裏的浪漫佳話，在資源日益短缺、生態環境嚴峻的今天，成為了一個關於利益分配和發展機會的嚴肅命題。“共飲者”既包括保護者、治理者，也包括開發者、受益者。在錯綜複雜的利益交織中，“生態補償”無疑是破解困局的鑰匙和調節分配的杠桿。新安江是我國確立的第一個流域橫向生態補償試點。2014年，為期3年的新安江試點到期，面對“誰來補”“補多少”“補給誰”“怎麼補”這些矛盾焦點，新安江的探索究竟得出了哪些結論，總結出哪些經驗，還存在哪些未解難題？《經濟日報》組成調研組走進新安江，進行深入調研——

　　兩個省的生態“約法”

　　改善生態環境的效益正日益顯現

　　“源頭活水出新安，百轉千回下錢塘”，發源於安徽省黃山市休寧縣六股尖的新安江，蜿蜒迂迴240公里，在浙江省淳安縣匯整合為千島湖。

　　沿江流域山水相連，人文相親。新安江出境水量佔千島湖年入庫量的68%，是下游地區最重要的戰略水源地。保住一江清水，為下游發展提供生態支撐，成了上游必須承擔的責任。

　　黃山市徽州區的西溪南村，地壟交錯，村舍整齊，一派優美的田園風光。乾淨，是村子給記者最深的印象。田埂邊、村居旁，見不到任何垃圾廢物，聞不到一點兒異味。在一處像街心公園的綠化帶附近，如果不是當地人介紹，完全看不出是個公共衛生間：三格式設計封閉而衛生，下水進入污水管網集中處理。家家戶戶門前都有一個垃圾桶，裏面是袋裝的垃圾。“村民現在特別重視生活環境，在衛生習慣上和城裏人沒什麼差別。”西溪南村的村民謝洪潮告訴記者，會有專職的保潔員每天將垃圾收集起來運到垃圾轉机站，垃圾車再將轉机站的垃圾運到鄉鎮集中處置。謝洪潮就是西溪南村的保潔員，他每月的酬勞是600元錢，這筆錢就來自試點基金。

　　按照新安江流域綜合治理規劃，每300人口核定一名保潔員，全市像謝洪潮這樣的保潔員共有2791名，他們構成了覆蓋全流域67個鄉鎮84萬農業人口的村級保潔隊伍。目前，新安江流域所有村莊已實現了垃圾清潔全覆蓋，這只是流域綜合治理6個“全覆蓋”中的一項。

　　農村生活污水是影響流域水質的因素之一。“清潔工程工作量非常大，可一旦實施起來，大家養成了習慣，是最受老百姓歡迎的。”黃山市新安江流域生態建設保護局局長聶偉平介紹説，“過去垃圾堆村口，水用完倒河裏，現在完全不會了。”

　　“生態補償試點帶來的最大效益，就是老百姓生態環保意識的增強。”聶偉平欣慰地説，“當地人祖祖輩輩生活在江邊，一直覺得這水是隨便用的，現在經過宣傳大家認識到，下游每年給我們上億元，要我們把水保護好，原來這水是值錢的，很金貴。”生態資源的有償使用，就是生態補償機制的基本原則之一，也是試點的目標之一。

　　《新安江生態補償機制試點方案》規定，設置補償基金每年5億元（中央3億元、兩省各出資1億元），以安徽浙江兩省跨界斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷四項指標為考核依據，年度水質達到考核標準，浙江撥付給安徽1億元；水質達不到標準，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省，時間從2012年到2014年。有人戲謔地説，這是兩個省展開的“環保對賭”。

　　試點至今，新安江流域總體水質為優，跨省界斷面水質達到地表水環境品質標準Ⅱ類。2014年初，環保部環境規劃院在試點中期績效評估報告中分析指出，千島湖營養狀態出現拐點，營養狀態指數開始逐步下降，這與新安江上游水質變化趨勢保持一致，表明試點對於保持和改善新安江水質的環境效益正在逐漸顯現。

　　為什麼將新安江作為全國首個跨省際流域生態補償試點？國家發改委宏觀研究院戰略研究所研究員肖金成分析：“重要原因在於其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責任主體易於確定，上下游關係明晰；其二，利益關係明顯，安徽境內徑流佔到千島湖入庫量的六成以上；其三，下游浙江省經濟狀況好，地方財力充裕。”

　　試點實施以來，生態環境日益改善。在沿江各縣，良好的水質、清新的空氣、優美的環境，越來越多的投資者看中了這些“稀缺資源”，顯示出積極的開發熱情，尤其是健康養老、休閒度假産業發展勢頭明顯，與黃山市的資源特點和城市定位更加和諧一致。

　　“無工”怎麼富

　　發展與保護的矛盾仍是地方經濟發展的困惑

　　生態補償帶來的不僅是生活方式的變化，産業結構也要隨之調整。在黃山市徽州區，極目望去，可以看到新安江主要支流豐樂河水流平緩，水質清澈，岸邊有白鷺棲息，河的西岸是民居，東岸是已經停産等待拆除的化工産業園。

　　同行的工作人員告訴記者，停産前，附近居民經常因為水質問題和企業鬧矛盾。化工行業用水量和排污量大，不少企業選擇依江而設，看中的就是用水便利——用水直接抽取，沒有成本，廢水只經過簡單的處理就排到江裏。低成本、粗放式的生産方式使企業一度獲得了不錯的經濟效益，園區企業最多時有58家，産值最高時達58億元，員工9000多人。隨著新安江保護力度的加大，企業陸續搬遷，到2013年全部關停。生態得到恢復，現在水質已經完全達標。

　　但新的問題又出現了：徽州區財力有限，職工的安置、企業的搬遷至今沒有解決完，甚至無力拆除老廠房，只能擱置。

　　當地政府建起了環保、排污設施齊備的迴圈産業園，引導一部分具備升級條件的企業入園發展。記者在歙縣迴圈經濟園區看到，日處理能力在12000噸的污水處理設備正在運作，工作人員介紹，園區廢水都需經過污水處理廠預處理，再進入城市污水管網。污水排放監測系統與市環保監測部門聯網，實時監測排污情況，監管部門可隨時調取排污數據，實現了“零漏洞”。環保門檻提高，改善了環境的同時，也增加了企業的運作成本，污水處理費和水費加起來每噸7.92元，雖然每噸水政府補貼3元，企業承擔的費用還是比過去高了很多。歙縣過去33家化工企業，符合條件進入園區的只有11家。

　　“無工不富”，近年來黃山市累計關停淘汰污染企業170多家，拒絕了180多家污染企業，從長遠看是必由之路，但短期內企業利益必然是受損的，政府收入是減少的，這種壓力讓其深感憂慮。

　　事實上，生態保護好的地方經濟弱是普遍現象，這種差距並沒有縮小的趨勢。以黃山市為例，其每人平均GDP和每人平均財政收入僅為近鄰杭州市的三分之一，城鄉居民收入等指標僅為杭州市平均水準的一半左右，幾項平均指標也大大低於相鄰的在浙江省尚屬欠發達地區的淳安縣。

　　發展與保護的矛盾仍未破解。“生態保護這條路我們走得異常艱難，單靠自己的力量是承擔不起的，我們希望能夠得到更多的支援。”聶偉平説。

　　“我們不是因為得到補償，才搞生態保護的。即使沒有試點，我們也會像現在這麼做，只是試點的實施堅定了我們‘割捨’的決心。”黃山市副市長許繼偉認為，雖然現在取得了不錯的保護效果，但由於氣候變化和徑流減少，加上上游缺乏大型調蓄樞紐，以及工業化、城鎮化的進程加快，水體自凈能力降低、水質變差和各種污染物增加的可能性增大。如果不採取更加有力的保護措施，之前取得的成果也會喪失。

　　423億元和3億元

　　補償金只是杯水車薪，補償模式仍需探索

　　“要是沒有試點，沒有這些錢，很多工作到現在都無法開展。”聶偉平説，對於年財政收入13億元的黃山市，5億元不是小數字，但他仍感到力不從心。

　　試點是一項涉及面很廣的工作，表面上看任務是“保持斷面水質達標”，實際上要做的工作很多——産業結構調整和産業佈局優化、流域綜合治理、水環境保護和水污染治理、生態保護等各方面。這意味著上游城市面對水質污染的壓力不斷加大，生産方式、生活方式、發展方式都要改變。

　　為全面提升新安江流域保護和發展水準，2011年到2014年，黃山市共投入423億多元用於新安江水資源保護和流域綜合治理。下游支付的每年1億、三年3億元的補償基金，相比423億元這個龐大的數字來説，相差懸殊，即使加上中央財政的一年3億元、三年9億元，依然是杯水車薪。

　　“補償資金僅對水質進行補償，沒有完整反映新安江的生態功能價值。”許繼偉認為。開展新安江流域生態補償機制試點工作，出發點是為了鼓勵和支援上游地區保護環境，落腳點是為了確保下游地區利用環境、持續發展，最終目標是實現上下游地區的雙贏。現有的補償標準合理嗎？

　　“新安江每年出境60億噸二類水，這些水值多少錢？如果不考慮下游，那麼黃山經濟會比現在發展快很多，現在不僅增加了環保投入，還限制、削減了很多産業。直接損失加上失去的機會成本，算下來應該不止這些吧。”這樣的想法並不過分。

　　“浙江省每年通過各種渠道和方式向中央上繳約4000多億元，這裡面就包括了發展成果的分享。國家通過轉移支付等形式對欠發達地區和生態功能區給予了補貼，而不僅僅是以‘生態補償’名義出現的支出項目。”這樣的觀點也不無道理。

　　口徑的不同，反映出的是對“補多少”、“誰來補”缺乏認定標準。從上世紀90年代開始探索生態補償時，我國就一直試圖研究制定補償標準，但至今仍無定論，足見這一問題的複雜。“生態資源的外部性和公共性決定了它難以科學測算。”中國工程院院士李文華表示。很多研究生態補償的專家、學者都圍繞這一問題做過分析，但目前尚無有價值的、可操作的建議。

　　即使是像新安江這麼典型的樣板，依然存在概念和標準的模糊地帶，那麼像黃河、長江這種流經多個區域、干支流複雜的流域，界定每個區域責權、補償範圍就更加困難。肖金成説：“拿黃河來説，具體到甘肅，它是寧夏的上游，也是青海的下游，如果真要補償，誰補誰？”每個地方的歷史條件、發展階段不同，補償也不能要求一致。

　　正因為建立完善的生態補償制度極為複雜，所以2010年就列入立法計劃的《生態補償條例》，到現在還沒有出臺。由於目前我國對生態補償缺乏相應的法律規定，對政策的落實和補償的實施造成了一定的影響。比如，新安江的試點基金中，國家財政每年的3億元是以“水流域治理”的名義下撥的，預算中並沒有生態補償項目。

　　安徽方面對《經濟日報》記者表示，雖然試點取得了階段性成果，但還沒有找到一個可供推廣的、可持續的補償模式，而後者才是試點的目的。

　　樂不起來的“農家樂”

　　需建立“縱向橫向結合、直接間接互補”的共贏機制

　　在呈坎鎮石川村，記者走進王順喜的家，這個帶有徽派風格的二層小樓是他用退養網箱獲得的補償款蓋的。2010年退養之前，他家有100多只網箱，一年可以靠養魚獲得20多萬元收入，加上子女在外地打工，老兩口生活相當富足。試點實施以後，新安江保護力度加大，為減少富營養物，主要支流都要拆除網箱養殖，王順喜是村幹部，帶頭拆除了自家網箱，一次性獲得了30萬元的補貼，這是他購買網箱的成本。

　　不從事養殖，等於失去了生活來源。政府鼓勵發展“農家樂”，但是發展旅遊，市場培育的週期很長，而且受交通、設施等影響較大。更讓王順喜尷尬的是，沒了網箱，農家樂的食材都得靠採購，尤其是新安江的特色魚種花鰱（“千島湖胖頭魚”的原料魚）自從上游不再養殖後，下游價格飆升，他自己原來賣15元一斤，現在得花38元從下游進貨。這樣的“農家樂”，農家和遊客都樂不起來。

　　現在老王一家的收入來源就是4畝林地，鄉里引導大家種油茶，現在還沒成材，成材後每年收入也只有1萬元。在這個200人的村裏，老王的情況還算好些的。

　　試點實施以來，新安江干支流累計退養網箱6088隻，涉及漁民30000多人。為鞏固退養成果，市裏雖然採取直補、轉産扶持、貧困救濟、就業培訓、公益基礎設施建設等進行後續扶持，但還是不足以彌補損失。

　　由此可見，如果徒有“斷腕”措施，卻沒有“接骨”良策，經濟發展和生態保護的矛盾就會更加突出。如何建立起“合作共贏”的生態補償長效機制，顯得尤為重要。

　　對於“怎麼補”，各地在積極地探索實踐，已有經驗證明，“橫向縱向結合，直接間接互補”的方法是可行的。

　　對於新安江來説，橫向補償適宜間接，縱向補償適宜直接。橫向的直接補償，即來自浙江的資金支付，目前所佔比例太小，地方認為橫向補償雖然合理，也是中央鼓勵的方式，但力度有限，他們希望能納入國家重點生態功能區，享受中央一般轉移支付補助，即縱向的資金支援。

　　而安徽最希望得到來自浙江方面的橫向補償是以“産業一體化發展”的方式實施的間接補償，就是打破行政區劃的界限，圍繞流域的保護和利用，一體化地規劃開發、佈局産業、配置資源。比如，他們希望和浙江在新安江上游共建環保綠色産業園，佈局環境友好産業，改“輸血式”補償為“造血式”補償。另外，他們還提出拓展資金來源，探索開展水權交易，逐步用市場化辦法解決生態保護資金來源問題。這些建議與專家、學者們提出的各方受益“帕累托最優”原則是一致的。（經濟日報記者 韓 霽 白海星）