十八屆三中全會《決定》提出，堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制。這是我們黨在生態文明制度建設方面的重大創新和重要舉措。林業部門作為國家生態資源的主要管理和保護者，在推動國家公園建設方面肩負著重要責任。

　　早在2008年，國家林業局就批准雲南省開展國家公園建設試點工作。為全面了解試點工作開展情況，2014年我赴雲南省進行了專題調研，實地察看了普達措國家公園和西雙版納國家公園建設情況，聽取了基層職工群眾的意見和建議，在此基礎上形成了調研情況總結報告。

　　1.雲南省國家公園建設試點情況

　　雲南地處我國西南邊疆，是全國重點林區，也是生物多樣性最富集的地區，生態區位十分重要。為了豐富和完善生態保護體系，緩解生態保護與經濟發展之間的矛盾，1996年雲南省林業部門就開始探索建設國家公園。經過10多年的研究準備，2006年雲南省政府決定建設國家公園。同年，依託碧塔海省級自然保護區在迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園，它成為我國大陸的第一個國家公園。2008年，國家林業局正式批准雲南省作為國家公園建設試點省，同意以具備條件的自然保護區為依託，開展國家公園建設試點。在我局的指導下，雲南省按照“研究—試點—規劃—標準—立法—推廣”的步驟，先後建立了8個國家公園，探索形成了一套較為成熟的國家公園建設模式，得到了世界自然保護聯盟、大自然保護協會等國際組織的充分肯定。

　　（一）界定國家公園性質。在大自然保護協會（TNC）等國際組織的協助下，通過積極借鑒美國等國家的經驗，雲南省明確了國家公園本質上是保護自然生態系統的屬性。在加強保護的前提下，可適度開展遊憩等非消耗性資源利用，促進地方經濟發展和群眾就業增收。這一功能定位，較好地處理了自然保護和合理利用之間的矛盾，保證了雲南省國家公園建設路子沒有跑偏，對資源沒有造成破壞。

　　（二）建立科學決策諮詢機制。省政府充分發揮專家的智慧和作用，成立了國家公園專家委員會，開展國家公園決策諮詢，對規劃和重點項目進行評審論證、對技術規範和標準進行審查，對相關管理工作提出意見和建議，開展生物多樣性影響評價，為國家公園的規劃、建設和管理提供技術支撐。

　　（三）編制總體發展規劃。在省林業廳成立了雲南省國家公園管理辦公室，統籌協調指導國家公園規劃和建設工作。省政府組織開展了“雲南省國家公園發展戰略研究”，組織編制了《雲南省國家公園發展規劃綱要（2009－2020年）》，用以指導國家公園建設，避免一哄而上的情況發生。

　　（四）出臺技術規範。經國家品質監督檢驗檢疫總局備案，雲南省品質技術監督局發佈了《國家公園基本條件》、《國家公園資源調查與評價技術規程》、《國家公園總體規劃技術規程》等8項地方推薦性標準，確保國家公園試點建設工作規範有序地推進。

　　（五）完善地方法規。在省級層面，省人大審議通過了《香格里拉普達措國家公園管理條例》，同時啟動了《雲南省國家公園管理條例》的立法工作，並已列入雲南省十二屆人大常委會立法規劃的第一類項目。在州市層面推進“一園一法”工作，麗江市人民政府審議通過了《麗江老君山國家公園管理辦法》，《梅裏雪山國家公園管理辦法》也正在抓緊起草。

　　截至2013年底，全省共建立8個國家公園，投資達14.02億元。國家公園保護、科研、教育、遊憩和社區發展5大功能逐步得到體現。我們認為，雲南省國家公園建設試點方向正確、試點成功、成效明顯。

　　一是加強了生態保護。以較小面積資源的開發利用換取了大面積的保護。如：普達措國家公園利用面積只有4.58%，實現了對公園95.42%範圍的有效保護，公園建立之前過度放牧、旅遊無序、環境退化的現象基本消除。全省8個國家公園保護面積比原來擴大了32.8萬公頃，更多的森林、濕地和野生動植物得到有效保護，僅森林生態服務功能價值每年就達797億元。

　　二是帶動了地方經濟發展。國家公園建立後，遊客量和旅遊收入快速增加。截至2013年底，全省8個國家公園累計接待遊客2165.18萬人次，旅遊收入達22.35億元。其中，普達措國家公園遊客量和旅遊收入比建立國家公園前分別增長102%和463%，西雙版納國家公園分別增長22%和110%。

　　三是促進了社區和諧穩定。國家公園建設為當地群眾提供了巡護、導遊等工作崗位1169個，昔日的伐木工和牧民變成了國家公園工作人員。普達措國家公園還設立了生態補償資金，公園內及周邊群眾每年每戶可獲得3000~15000元不等的補償。藏區群眾切身感受到了建設國家公園帶來的實惠，主動參與國家公園森林防火和林政案件查處工作，消除了民族隔閡，促進了和諧穩定。同時，建設國家公園也增強了當地少數民族的自豪感，促進了民族團結和邊疆穩定。

　　四是增強了公眾生態保護意識。公園佈局了科普教育設施，對冰川、森林、濕地、野生動物、生物多樣性等知識進行宣傳推廣。到雲南國家公園參觀的2000多萬科學考察工作者和遊客無不被大自然的美景所感染，也接受到了生動的生態教育，珍愛自然、保護自然的意識明顯增強，國家公園的建設理念得到公眾認可和接受，成為傳播生態文明理念、推動生態文明建設的重要基地。

　　2.國家公園的由來

　　保護區（也稱保護地、保護區域），是指為了保護和維持生物多樣性、自然以及相關的文化資源，通過法律或其他有效手段建立的陸地或者海洋區域。國家公園是保護區的一種類型，最早起源於美國，後為世界大部分國家和地區所採用。

　　世界上有許多類型的自然保護區。為了規範保護區的分類，世界自然保護聯盟（IUCN）提出並建議各國根據管理目標，將自然資源保護區劃分為“嚴格的自然保護區和原野保護區、國家公園、自然紀念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區、受管理的資源保護區”六種類型。其中，國家公園是為保護典型自然生態系統的完整性而劃定的，需要特殊保護和管理，並適度地利用其自然景觀，開展生態教育、科學研究和生態旅遊的自然區域，其保護強度僅次於嚴格的自然保護區和原野保護區。

　　自然資源的保護與利用是一對矛盾，保護自然資源體現了國家整體利益，但對局部地區經濟發展形成了一定限制。國家公園由於較好地處理了自然生態保護與資源合理利用之間的關係，被看作是現代文明的産物，也是國家進步的象徵。目前，全球已經建立近萬個國家公園，在保護自然生態系統和自然資源方面發揮著重要作用。

　　3.我國保護區發展情況

　　1956年，國務院責成原林業部會同中國科學院等單位研究建立自然保護區問題，由此開啟了我國建立保護區的篇章。經過近60年的發展，我國已經基本形成了以自然保護區為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護區體系。目前，全國已建立自然保護區2669處，面積佔國土陸地面積的15%，有效保護了我國最重要、最精華的自然景觀、生態系統、物種和遺傳基因資源。其中，林業自然保護區2163處（含國家級保護區325處），總面積1.25億公頃，佔國土陸地面積的13%，佔全國自然保護區總數的81%、面積的84%。我國自然保護區有三大類九個類別，又分為國家級、省級、市級和縣級不同級別，除了核心區和緩衝區嚴格保護以外，實驗區允許開展生態旅遊。我國自然保護區是一個廣義概念，包含了IUCN分類中的嚴格自然保護區、國家公園、物種棲息地保護區等多種類型。

　　除自然保護區以外，我國還有森林公園、濕地公園以及風景名勝區、地質公園等，共同組成了我國保護區體系。目前，林業部門管理的森林公園有2855處（其中國家級764處）、濕地公園697處（其中國家級429處）、沙漠公園10處，加上自然保護區，面積已佔國土總面積的14.78%，佔保護區的74.05%。

　　我國人多地少，已經很少有大面積的原生生態系統來另行劃建國家公園，現實決定了我國國家公園應主要在現有保護區中整合建立。通過整合建立國家公園，還可以解決各類保護區交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態系統完整起來，構建科學的保護區體系。

　　4.建立國家公園體制的幾點思考

　　建立國家公園體制是我國生態文明制度建設的創新和亮點，對加強自然生態系統保護、增強生態産品生産能力、推動生態文明和美麗中國建設，具有重要意義。通過深入調研和認真思考，我認為推進國家公園體制建設，需要重點把握好以下幾點：

　　（一）堅持保護為主。建立國家公園的出發點是加強自然資源保護。國家公園區域內的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態系統及生物多樣性資源。這些自然資源是經過成百上千年的滄桑變遷形成的，是中華民族的寶貴財富，一旦遭到破壞無法恢復。因此，國家公園建設應始終堅持把生態保護放在第一位，只有在自然資源得到有效保護的前提下，才能適度開發利用，推動生態保護與經濟增長協調發展。

　　（二）堅持明晰産權。國家公園的核心內涵是自然性、國有性和公益性。當前，我國適宜建立國家公園的地區主要分佈在經濟社會發展滯後的山區林區，當地政府和人民群眾發展經濟的願望比較強烈。如果國家公園內的自然資源為當地政府或者群眾所有，在經濟利益驅動下，極有可能造成自然資源過度開發，不符合建立國家公園的目的。為此，國家公園建設管理應以中央或省級政府為主，園內自然資源歸中央或省級政府所有，做到誰所有誰負責、責權利相統一。

　　（三）堅持一園一法。為確保國家公園建設和管理規範有序推進，有效保護園內自然資源，在當前國家沒有出臺專門的國家公園法律的情況下，每個國家公園應制定相應的管理辦法或條例，實現依法管理。待條件成熟後，可通過出國家層面的法律法規，形成完整統一的法律制度。

　　（四）堅持科學規劃。為確保國家公園合理佈局，從建立開始就應科學規劃。國家公園的設立要符合國家主體功能區定位，主要設立在禁止開發區和限制開發區。要積極借鑒國際經驗和通行規則，按照世界自然資源保護聯盟確定的標準，國家公園的面積應不小于1000公頃，且是具有優美景觀並需要保護的特殊生態或特殊地形。

　　（五）堅持試點先行。國家公園建設在我國還處於摸索起步階段，需要試點成功、條件成熟後才能全面推開，絕不能一哄而起，搞成簡單的掛牌子工程，更不能把建國家公園等同於搞旅遊開發。雲南省在國家公園建設試點上已經取得了較為豐富的理論和實踐經驗，同時具有特殊的地理位置、獨特的自然資源、豐富的人文景觀，可以考慮由國家林業局和雲南省人民政府繼續開展國家公園試點工作，為全面建立國家公園體制探路子、作示範。

　　總之，建立國家公園體制涉及多個部門、多種資源，情況十分複雜。林業部門將認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，充分發揮自然資源主要管理者和保護者的優勢，依託現有的自然保護區和國家森林公園、濕地公園、沙漠公園，與相關部門積極推進國家公園體制建設，為建設生態文明和美麗中國、實現中華民族偉大復興的中國夢不斷提供更好的生態條件。

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　　國家公園是保護區的一種類型，最早起源於美國。由於國家公園較好地處理了自然生態保護與合理利用之間的關係，成為國際社會普遍認同的自然生態保護模式，並被世界大部分國家和地區採用。目前已有近200個國家建立了近萬個國家公園。國家公園成為自然保護體系的重要形式，在保護自然生態系統和自然資源中發揮著積極作用。

　　早在20世紀70年代，我國就跟蹤世界上國家公園的發展。近年來，國家林業局會同有關省（區、市）探索國家公園建設模式。2006年，依託碧塔海省級自然保護區在雲南迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園。這是我國大陸的第一個國家公園。2008年，國家林業局正式批准雲南省作為國家公園建設試點省，在國家林業局的指導下，雲南省按照“研究—試點—規劃—標準—立法—推廣”的步驟，紮實推進國家公園建設試點。目前已建立8個國家公園。（作者係國家林業局局長）