十二屆全國人大常委會第十二次會議審議立法法修正案草案若無法律法規作依據，地方政府規章不得設定減損公民權利的規範

　　地方限行、限購、限貸今後將不能再“任性”

　　立法法修正案草案

　　話題：一些涉及公民權利義務方面事項，應制定地方性法規委員建議：明確地方政府性規章與地方性法規的許可權劃分

　　正在北京召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了立法法修正案草案。全國人大常委會法律委員會主任委員喬曉陽介紹，在草案一審中和之後徵求意見過程中，有的常委會委員、地方和社會公眾提出，目前一些涉及公民權利義務方面的事項，應當制定地方性法規，而不是制定地方政府規章，為此建議進一步明確地方政府性規章與地方性法規的許可權劃分。

　　對此，草案二審稿第82條對制定地方政府性規章的範圍限定為“城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項”。同時明確，沒有法律、行政法規、地方性法規作為依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。

　　意味著一些地方限制性行政手段將不能再“任性”

　　立法法修正案草案中的“地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規範”該如何理解？具體而言，這意味著，一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段，今後將不能再“任性”；而且一旦有些地方規章實施滿兩年，接下來要麼依法成為地方性法規，要麼就得及時廢止。

　　此次立法法修正案草案同時還規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或其常委會制定地方性法規。

　　長期以來，一些涉及公民權利義務方面的民生事項，原本應該制定地方性法規，但卻僅僅制定了地方政府規章。一些地方的限購、限行、限貸等行政手段對公民權利造成侵犯、僭越的事情時有發生，恣意減損公民的權利或增加其義務。

　　若通過，實施超兩年的地方性規章將面臨考驗

　　以當前不少城市實施的汽車限行為例，北京中勉律師事務所高級合夥人黃莉淩説，從我國民法、物權法角度來看，公民對汽車擁有所有權，也就是擁有對於汽車的佔有、使用、收益和處分的權利。限行常態化後，汽車的使用權受到影響，這實際上已經使得全價購買的汽車在使用時被強制性“貶值”，構成了對公民財産權利的一種侵犯。

　　如果立法法修正案草案的新增規定日後獲得通過，那麼一些實施已經超過兩年的地方性規章或紅頭文件將面臨法治的考驗，若想繼續實施則必須經本級人大立法程式，上升為地方性法規。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規章則須及時修改或廢止。

　　此次立法法修改的部分內容，更加注重保障公民權益。只要關係到公民合法權利和義務的地方性法規和規章都要于法有據。通過對地方政府規章與法規的許可權劃分，也進一步厘清地方政府權力的邊界。據了解，全國人大常委會會後將匯總草案二審過程中的意見，對立法法修正案草案進行第三次審議。

　　大氣污染防治法修訂草案

　　話題：草案第45條係向地方授許可權制機動車通行條款委員建議：屬於不當授權條款，應刪除

　　全國人大常委會26日下午分組審議了大氣污染防治法修訂草案。草案第45條係向地方授許可權制機動車通行的條款，此授權條款或將成為“機動車單雙號限行常態化”的法律依據。

　　很多全國人大常委會委員審議時表示，這個條款屬於不當授權條款，應當予以刪除。有的委員建議即使保留修改此條款，也必須增加相應的限定條件，而且要明確規定補償措施。總之，立法不能隨便給單雙號限行常態化“開口子”。

　　“如果單雙號限行，就會迫使更多的人再買車”

　　李安東委員説，草案中涉及機動車限行的內容有2條，一是第45條規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，並向社會公告。”

　　二是第72條規定，“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以採取包括限制或者禁止部分機動車行駛等應急措施。”後者屬於應急措施，臨時限行，群眾可以理解，也是能夠支援的。但第45條很可能就為機動車單雙號限行常態化提供了法律依據，顯然不合適。

　　“建議刪除草案第45條。”吳曉靈委員直言。“現在北京是一週限制一天。從嚴格意義上來説，這是對公民財産權的侵犯。”吳曉靈説，奧運會時為了保障空氣品質，對汽車實行單雙號限行，於是政府開始熱衷於採取行政措施限制車輛行駛。買了一個車，一個月有四天不能用，其實本身就是對公民財産權的侵害。現在一週限行一天，迫使有些家庭買好幾輛車，“如果單雙號限行，就會迫使更多的人再買車。”

　　很多常委會委員與吳曉靈持相同意見。姚勝委員説：“我贊成吳曉靈委員的意見，建議刪去第45條的內容。”

　　即使保留修改第45條，也要明確補償措施

　　“單雙號限行常態化是個利益平衡問題。”沈春耀委員説，問題是“度”在哪，“理”在哪？需要有很好的政策説明。現在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時的，也可以理解成是“常態化”和“永久性”的。這裡只是説“可以”，這是一個很大的法律授權。

　　“比如南京青奧會或者國家公祭日活動、北京APEC會議或者早幾年的奧運會，機動車限行是一個特定時段裏的一個特別措施。如果作為一個常態性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委員説，關鍵是要把道理和底線説清楚。政府沒有必要給老百姓增添不必要的擔憂和煩惱。

　　董中原委員説，即使保留這一條，也必須明確政府的補償措施，否則政府的權力太大，私權利難以得到保護。立法應當妥善平衡好公權力與私權利的關係。

　　《國務院關於推進新農村建設工作情況的報告》話題：不以犧牲生態來實現糧食增産委員建議：將調劑土壤措施列入治理土地實施計劃

　　全國人大常委會27日分組審議了《國務院關於推進新農村建設工作情況的報告》。減少農藥和化肥的使用、不以犧牲生態來實現糧食增産，加快轉變農業發展方式實現綠色增收，成為常委會組成人員關注的焦點話題。

　　根據統計局最新發佈的數據，今年我國糧食總産達到12142億斤，糧食生産實現歷史性的“十一連增”。但農業專家指出，目前我國糧食增産過度依賴農藥、化肥的投入。資料顯示，目前我國化肥使用量已達到世界三分之一，化肥、農藥使用量超過世界平均水準的70%。

　　委員們認為，化肥、農藥的過量投入，一方面會導致地力的下降，另一方面也會帶來農村生態環境的破壞。

　　“現在地是越種越硬、越種越薄，産量越來越低。”面對越來越嚴重的土地硬化、惡化和面源污染，郭鳳蓮委員建議，應儘快把土地恢復到肥沃疏鬆的狀態來保證糧食穩産高産，確保人民群眾健康。她建議相關部門應把秸稈還田和調劑土壤兩項措施列入治理土地實施計劃當中。

　　“目前農村的生態環境問題比較突出。首先是農村面源污染比較嚴重。化肥、農藥的過量和違規使用，污染土壤和水體；農膜、秸稈、農藥包裝廢棄物多采用焚燒方式，嚴重污染環境。其次，隨著工業化的推進，工業污染也在向農村轉移，污水廢氣的排放，導致大氣、水、土壤的污染嚴重，威脅著農民及農業的安全。”王明雯委員説。

　　資料顯示，由於化肥、農藥及農膜等生産資料的過量投入和不當處理方式，目前農業已超過工業成為我國最大的面源污染産業。

　　本組稿件據新華社