■陳少強

　　廠辦大集體、殼企業、三供一業等歷史遺留問題，是國企改革不徹底的産物，如果不及時給予關注並妥善處理，將給嚴重影響國資國企改革進程，甚至激化社會矛盾。應在分析國企改革歷史遺留問題難以解決的歷史和現實原因基礎上，有針對性地提出解決方案。

　　國企改制歷史遺留難以解決，主要有四方面原因。一是改革頂層設計關注效率而忽視社會公平。《國務院關於同意東北地區廠辦大集體改革試點工作指導意見的批復》(國函【2005】88號)提出的總體目標是：通過制度創新、體制創新和機制創新，使廠辦大集體與主辦國有企業徹底分離，成為産權清晰、自負盈虧的法人實體和市場主體，切實減輕主辦國有企業負擔，為進一步深化國有企業改革創造條件。在試點的基礎上，爭取用3年左右的時間，妥善解決東北地區廠辦大集體問題，並適時在全國推開。

　　在總體指導目標中，國家僅僅將廠辦大集體作為國有企業減負和增效的一種手段，沒有考慮到廠辦大集職工權益的維護。國家改革的思路實際上還是注重國企經濟效率的提升，而對社會公平和人的福利水準的提升關注不夠。這種狀況一直持續到《國務院辦公廳關於在全國範圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》的出臺而開始改變。

　　二是國企改革快速推進而導致改革成本高企。以國有企業最為集中的東三省為例，經過近10年的改革，地方國有企業無論其規模還是數量都顯著減少，其在當地經濟中的作用已明顯下降。以前依賴於主辦國有企業的廠辦大集體，絕大部分因缺乏競爭力而被淘汰出局，成為無主辦企業、無資産和無經營活動的“三無企業”，這些企業因拖欠職工工資、工傷醫療補助金、傷殘就業補助等內債而無法破産，由此將企業轉嫁給主辦的國有企業。東三省在改革攻堅中，廠辦大集體企業數量多，涉及上百萬人的社會保障問題，“三無企業”及其相關問題的解決，給地方政府和國有企業帶來很大的壓力。

　　三是相關主體責任劃分不清。中央政府和地方政府之間、地方政府和中央企業之間的責任劃分不明確，給國企改革帶來阻力。

　　中央政府和地方政府的政策責任不清。國家在解決廠辦大集體人員安置中的社會保險問題時，沒有制定明確的政策，而讓地方自行解決或者讓符合條件的地方優先解決，這給政策操作帶來很大難度，也容易激化社會矛盾。如未參保集體企業退休人員基本養老保險欠費的自行核銷。為解決廠辦大集體職工的養老保險等社會保險問題，國家要求對關閉、破産企業養老保險欠費給予了核銷的政策，但人力資源和社會保障部發佈的《關於進一步貫徹落實國務院開展廠辦大集體改革工作指導意見的通知》要求對於未參加基本養老保險的廠辦大集體職工和退休人員，要按照人力資源和社會保障部、財政部發佈的《關於解決未參保集體企業退休人員基本養老保障等遺留問題的意見》精神，結合當地實際，及時將他們納入基本養老保障範圍。這實際上將核銷廠辦大集體職工養老保險欠費的資金由各省自行掌握。如果執行這項政策，地方政府的社保基金難以承受，甚至會影響職工養老保險金的正常發放。作為變通，地方政府大多采用試點時的政策解決職工養老保險接續問題，由職工按照個體工傷者政策繳費續保。由於絕大多數廠辦大集體職工生活很困難而的無力繳費，導致廠辦大集體職工無法正常辦理退休手續。

　　地方政府和中央企業的責任不清。在全面推進央企分離移交“三供一業”（供水、供電、供熱、物業管理）中，央企認為“三供一業”不屬於企業的職能，理應移交給地方政府，而地方政府則認為，央企“三供一業”移交是一個複雜的系統工程，需要大量的管網資金投入，在當地財政困難的情況下，地方政府心有餘而力不足。可以説，“三供一業”移交工作千頭萬緒，“剪不斷、理還亂”，幾乎成為無解的難題。

　　四是配套政策不到位。以前政策性破産企業所辦醫院和央企、鐵路系統醫院的分離實行成建制移交，人員享受事業單位編制。一些央企下放醫院等單位時，如果不採取過去的辦法，企業和職工有意見。如果繼續沿用以前的做法，又受到當地事業單位人員編制總量控制的限制，影響國有企業辦社會剝離工作的進程。(作者係財政部財政科學研究所國有經濟研究室副主任)