從新《預演算法》賦予地方政府適度舉債許可權，到國務院出臺《關於加強地方政府性債務管理的意見》，再到財政部發佈《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，地方政府性債務管理改革邁出了更加堅實的步伐。

　　地方政府性債務管理改革是新一輪財稅體制改革的重要組成部分。各項法律規章制度出臺的目的在於建立規範的地方政府舉債融資機制，進一步化解地方政府性債務風險，為地方經濟發展創造更加有利的環境。

　　回首望去，過去的幾年中，在中央的部署推動下，各地在強化地方政府性債務管理方面做出了有益的探索。在新政策的要求下，這些有益的嘗試在改革進程中將會發揮出更加重要的作用。

　　制度約束“怎麼借”“怎麼還”

　　各地對於進一步加強地方政府性債務管理的重要性和緊迫性都有著一定的認識，很多地區明顯加快了制定管理地方債務制度的步伐。

　　例如，2013年，安徽省政府印發了《關於進一步加強政府性債務管理的意見》，提出加強政府性債務管理的30條具體措施。隨後，又出臺了編制政府性債務收支計劃、債務審批管理、政府融資平臺公司名錄管理和土地儲備融資規模控制管理等6個配套辦法，初步建立了“1+6”的政府性債務管理制度體系。從安徽的做法不難看出，地方著重考慮到了以完整的制度體系來加強地方政府性債務管理。

　　記者梳理髮現，在所有已經出臺的地方制度中，絕大部分都是從控制地方債務規模開始入手的。例如，吉林省著重建立了政府性債務計劃編制和舉債核準程式兩個制度。一方面，各級政府必鬚根據經濟發展需要編制年度政府性債務收支計劃，並報省財政廳備案。另一方面，各級財政部門還需結合年度債務收支計劃、項目建議書和可行性研究報告，在考慮綜合財力、融資成本和債務預警指標等因素後，按照融資額度和融資方式，對符合條件的部門和單位發放融資規模控制卡。需要舉債的單位在拿到這張融資卡後，才能到相關融資機構辦理手續。

　　事實上，新《預演算法》和國務院《意見》強調債務規模的控制，主要是要管好“怎麼借”。其最主要的意義在於從源頭上控制了地方政府舉債的規模，同時財政部門監督地方舉債的話語權也得到了提升，地方政府“盲目舉債、多頭舉債”的亂象必將得到有效的遏制。

　　在地方債務“怎麼還”方面，各地同樣進行了積極有效的探索。除了按照“誰舉債、誰償還”的原則，制定切實可行的償債計劃之外，建立償債準備金制度可謂另外一大亮點。浙江是全國最早建立政府性債務風險預警制度的省份。自2005年起，該省建立了償債準備金制度，以增強地方各級政府償還政府性債務的能力，抵禦債務風險。準備金數額一般為年初地方政府性債務餘額的3％—8％，有條件的可適當提高提取比例。

　　記者也從吉林省財政廳了解到，下一步，該省將進一步完善償債準備金制度，重點督促已經設立償債準備金賬戶但是資金卻未到位的市縣儘快充實資金。

　　與制度建設緊密相伴，各地財政管理部門紛紛建立起了專門管理地方債務的機構。2013年7月，安徽省政府決定，由財政廳牽頭負責全省政府性債務融資管理，各級市縣政府也相應成立政府性債務融資管理機構，基本構建了全省自上而下、分級分類負責的政府性債務融資管理風控體系。

　　考核體系解決“怎麼管”

　　在“借”和“還”之間，還有一個更重要的步驟，那就是“怎麼管”。各地的做法大多是通過建立指標考核體系，解決地方債務“怎麼管”的問題。

　　在這其中，首先要做好的就是債務風險的防控工作。吉林省採取的是實時監測各級政府性債務動態變化狀況的方法，對超出債務風險預警區域的市縣進行風險提示。據了解，吉林省財政廳已經發佈了2013年全省各市縣政府債務風險報告，明確除了國家政策允許的重大民生項目外，高風險地區原則上不批新增債務。從這個意義上講，風險的監測也是對債務規模的一次有效控制。

　　在吉林省的政府性債務風險評價體系中，除了債務率和逾期債務率兩個核心指標之外，還包括了借新還舊率、新增債務率和償債率三個指標。這五項指標將被按照一定的公式進行評分，加權計算出結果大於80分的市縣不允許再新增債務。如果債務率和逾期債務率分別超過100%和15%，原則上禁止新增債務，只允許借新還舊。

　　除了對債務風險進行評價之外，對債務管理工作的績效考評同樣是管好地方債務的有效手段之一。2006年起，浙江省將地方政府性債務風險預警指標中的“負債率”“債務率”正式列入全省地方黨政領導班子和幹部綜合考核評價體系，考核結果作為市縣黨政領導班子和領導幹部綜合評價依據之一。2011年，又作了適當調整，提高了“債務率”指標權重，加大了考核力度。通過將地方政府性債務風險預警指標列入考核體系，可以在一定程度上糾正單純以經濟增長速度評定政績的方向，推動地方政府性債務規範管理，引導地方政府科學發展。浙江省的這一舉措使得舉債後“拍拍屁股走人”的做法行不通了。

　　不得不提的是，此前地方政府性債務産生問題較多的是與土地相關的融資以及融資平臺債。在這方面，安徽省從2014年起將土地儲備融資納入地方政府性債務統一管理，並根據年度土地收儲計劃，核發年度融資規模控制卡，對土地儲備融資實行規模控制。同時，規定土地儲備融資資金不得用於城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目，為規範土地儲備融資行為加裝了“安全閥”。安徽省還實行政府融資平臺公司名錄管理，對全省政府融資平臺公司進行全面清理整合，規定市級不得超過5家，縣級不得超過3家；凡沒有納入名錄管理的政府融資平臺公司，一律不得開展政府融資業務。目前，安徽全省已有380家政府融資平臺公司納入名錄管理。

　　新《預演算法》與國務院《意見》已經明令禁止了融資平臺形式的地方債務，目前各地正根據財政部發佈的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，抓緊時間清理甄別地方融資平臺債務，做好銜接工作。

　　堅持公益性限定“用在哪”

　　與西方一些發達經濟體政府債務有很大不同，我國地方舉債用途大多是基礎設施建設。多年來地方政府舉借政府性債務，在促進我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了積極作用。

　　數據顯示，2010年以來，浙江省新舉借的政府性債務中，用於鐵路、公路、大型水利設施及軌道交通等市政設施等重大基礎設施建設的佔58.71%。例如，海寧市新舉借的債務大量用於市政道路及公路建設、舊城改造、水利設施等基礎設施項目，已完成徵地拆遷130萬平方米，安置房建設70萬平方米，市政道路25公里，綠化建成23萬平方米，中心城區的城市框架基本形成，高等級公路、城鄉一體化公路體系建設、城鄉供排水一體化機制基本完成。債務資金的投入，對優化城市功能、推動産業集聚等方面起到了較好的作用。

　　安徽省合肥市為解決重大項目融資問題，與國開行創新設立“資金池”，即通過財政收入、土地出讓收入等按一定比例計提，將各種渠道的零散資金歸集到一個專戶（即資金池）。該模式順利解決了環巢湖流域生態保護修復、新型城鎮化、棚戶區改造等重大項目融資問題，為合肥市“大湖名城”的建設助力揚帆。淮南市舉債則主要用於山南新區安居工程項目，對提升山南新區整體環境、改善民生等方面發揮了積極作用。從以上事例可以看出，一些地方政府債務資金的投入，産生了較好的經濟社會效益。新《預演算法》再次明確，地方政府舉借的債務只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。公益性成為了政府債務“用在哪”的一個根本方向。