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農村産權流轉應建立完整高效的市場體系

  • 發佈時間:2014-12-22 15:30:00  來源:中國農業資訊網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  促進農村産權流轉交易市場健康發展,需要推進確權賦能、還原農村産權真實價值,紮實做好確權登記頒證工作、為農村産權流轉交易奠定權證基礎,進一步明確政府的主體責任,統籌利用現有的各類交易市場來組建綜合性交易市場,規範交易平臺和交易系統,以儘快建立起類型多樣、功能完整、運轉高效的農村産權市場體系。

  黨的十八屆三中全會《決定》明確指出,建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中取決定性作用的基礎。在我國市場體系中,産權市場發育相對滯後,農村産權市場發育尤為不足。建設農村産權流轉交易市場,推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運作,是提高農村要素配置效率、促進集體資産保值增值、維護集體經濟組織成員權益的基礎性工作。

  促進農村産權流轉交易市場健康發展的意義

  (一)實現賦予農民更多財産權利的需要

  黨的十八屆三中全會《決定》要求,健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代産權制度。而建立農村産權流轉交易市場是健全我國現代産權制度的重要舉措。要貫徹《決定》精神,落實《決定》賦予農民的這些財産權利,就必須搭建農村産權交易平臺,通過市場交易發現價格、提高資源配置效率,實現農村産權資源要素高效、合理、順暢流轉。

  (二)實現農村資産保值增值的需要

  據我們2014年對廣東省東莞市的調查,截至2013年年底,東莞市村組兩級凈資産高達1060.2億元,村均(兩級)1.9億元,集體資産價值很高。但是,這些資産大部分固定在農戶和村集體手裏,成為“農村沉睡的資本”,不僅造成農村産權資源錯配或閒置浪費,而且影響了城市資金、技術、資訊等要素資源向農村流動。集體資産實現上市交易、流動起來之後,資産價格往往有大幅度提高。比如,東莞市虎門鎮集體資産交易管理中心自2012年11月實現第一宗交易之後,截至2014年5月,鎮、社區兩級交易平臺共受理交易2099宗,完成交易合同標的金額18.12億元。共有350宗交易實現溢價收入,成交年標的金額較立項年標的金額增加2735萬元,溢價比率達11.86%;成交年標的金額較原合同年標的金額增加4244萬元,增幅高達29.3%。

  (三)為農村産權交易提供制度保障的需要

  資本必須在流動中才能自我實現、自我增值。而産權交易存在資産評估、交易資訊發佈、價格發現、組織産權交易、産權抵(質)押等至關重要而又十分複雜的環節。這個複雜的鏈式過程必須有嚴格的制度作為保證,否則鏈條中任何一環的故障都足以使得資本變成“死資本”。只有建立起農村産權流轉交易市場,健全相關市場制度,才能為農村産權流轉交易提供有力保障。

  (四)防止村幹部腐敗、保護農民權益的需要

  産權交易機構本身具有的公開、公平、公正屬性,能最大限度地保障産權人的權益。從實踐看,由於農村産權交易平臺缺失,村幹部私下交易、尋租現象層出不窮。農村集體資産進入市場公開交易,能夠有效防止村幹部尋租,保障農民權益。廣東省佛山市順德區容桂街道固定資産總量高達6億元,年收益達8000萬元,集體資産和收益都很高。2012年,容桂街道農村集體資産交易中心成立之後,規定合同標的金額10萬元以上的單宗房産物業經營權或使用權出租(發包);合同標的金額20萬元以上,500萬元以下的單宗房産物業使用權轉讓;合同標的物建築面積200平方米以上;合同標的20畝以上單宗連片面積農用地承包經營權流轉;出租、出借標的物經營權或者使用權,期限5年以上等集體資産,必須進入農村集體資産交易中心公開交易。容桂街道定期把租賃期滿的集體物業,以及計劃調整的物業租金等及時公佈,徵詢居民代表意見之後,在農村集體資産交易平臺進行公開交易。村民想要了解資産招標交易會過程,可以到交易管理中心觀看交易會全過程,交易資訊公開,交易過程透明。這麼做,不僅擴大了群眾的知情權,保障了群眾的參與權和決策權,也有利於構建集體成員與村委會、村集體經濟組織之間健康和諧的關係,防止集體資産變成某個組織的資産、變成村幹部的資産。

  為防止村幹部在集體資産處置中徇私舞弊,北京市門頭溝區制定了北京市首個區級的農村産權交易管理辦法,規定今後凡門頭溝轄區內涉及農村集體資産交易,包括土地、房屋、設備以及智慧財産權等,都必須通過農村産權交易平臺進行公開競標,以確保集體産權交易公開透明。

  促進農村産權流轉交易市場健康發展的建議

  在現有發展基礎上,進一步建立健全農村産權流轉交易市場,應遵循以下基本原則:一是有形與無形並重。既要注重建立健全各級各類有形交易場所,也要注重發展農村各種自發産權交易。防止把交易市場簡單化為固定交易場所。二是硬體與軟體並舉。既要注重有形市場的硬體建設,也要注重有形市場的軟體建設。電子交易平臺夠用的不必建交易大廳,交易大廳夠用的不必建交易大樓。三是場內與場外並行。大宗交易特別是一定金額以上的集體産權交易,必須進場交易,提高透明度,防止暗箱操作。私有産權交易本著節約交易成本的原則,由産權人自願確定是否入場交易。具體建議如下:

  (一)確權賦能,還原農村産權真實價值

  推進農村産權交易,必須以十八屆三中全會《決定》精神為指導,加快確權賦能,把關鍵權能賦予農村産權。一是確立承包地經營權的抵押權與出資權權能。儘管土地承包經營權作為用益物權的保護力度越來越大,但出資和抵押擔保等關鍵權利,並沒有賦予承包地的經營權人。應儘快按“三權分置”的改革思路,明確出資、抵押擔保的客體是承包地的經營權,而非集體成員的承包權。二是賦予集體建設用地使用權抵押擔保權能。明確集體建設用地的用益物權特性,在原有的佔有、使用、收益權能基礎上,賦予集體建設用地處置權,尤其是抵押權、擔保權、作價出資等權能,並以法律的形式確立下來。三是賦予農民宅基地完整使用權與房産財産權權能。明確宅基地用益物權的權利內涵和實現形式,明確農民對宅基地擁有排他的使用權、收益權、轉讓權、處置權、抵押權、擔保權,甚至是繼承權。有條件、有範圍地放開農戶流轉,打破宅基地使用權的村社邊界,逐步實現農民對宅基地的完整用益物權。四是落實農民對集體資産股權有償退出權與抵押擔保權能。《決定》提出賦予農民對集體資産股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權,從“一權”拓展為“六權”。今後,通過深化集體産權制度改革,應進一步落實集體資産股份有償退出及抵押、擔保、繼承權等關鍵處置權。

  (二)紮實做好各類農村産權的確權登記頒證工作,為農村産權流轉交易奠定權證基礎

  農村産權涉及的內容多、産權主體多、分管部門多,確權登記頒證工作由國土、農業、林業、住房建設、水利等部門分塊負責,工作量大。目前,土地集體所有權、林權的確權已基本完成,土地承包經營權確權正在進行,集體建設用地使用權、宅基地使用權及相關的房屋財産權確權在一些地區也已啟動,此外還有集體經營性資産(企業等)、集體公益性資産(學校等)、國家投入類資産(道路、水利設施)等其他集體資産需要確權登記頒證。各類農村産權的確權登記頒證是農村産權流轉交易市場發展的基礎。在設計建立農村産權流轉交易市場之初,首先需要總體上安排好農村産權確權登記頒證工作,按照不同的産權類別,依據現有的工作進展,統籌規劃落實各類農村産權的確權登記頒證工作,做到權利清晰、登記入庫、頒證到戶。農村産權確權登記頒證工作應與國家不動産統一登記工作有效銜接,既要發揮各個分管部門的工作效能,又要對不動産及農村産權的權證登記及管理進行統一部署。各類産權確權登記資訊系統要統一規範,為建立統一的産權流轉交易市場奠定紮實的權證基礎。

  (三)定位農村産權流轉交易市場為公益性市場,明確政府的主體責任

  鋻於農村産權交易單宗金額小、交易活動不頻繁、交易市場建設的投資回報率較低,現階段農村産權流轉交易市場應定位為公益性市場,建設的主體應該是政府,投入的主要來源應該是財政。市場主辦方和提供者不能靠市場交易來牟利。農村産權流轉交易市場應主要建在貼近農村的市、縣兩級,市、縣兩級是建立交易市場的責任主體,但中央和省級政府應負責政策設計、建設規劃、資金補助等事項。以政府為主體,建立起既具有區域性又具有開放性的農村産權流轉交易市場。此外,對於哪類産權品種的交易、多大規模的交易應該進入正規的市場,政府應該有明確規定;對於交易活動入場問題,政府應該通過交易費用減免、協助辦理評估和抵押等金融業務、提供相關服務等辦法來鼓勵和引導産權交易各方入場交易,但對沒必要入場的交易活動不能強行要求,比如農民之間三五畝土地經營權的流轉就沒必要非得進入市場來交易不可。

  (四)統籌利用現有的各類交易市場來組建綜合性交易市場,為建立農村産權流轉交易市場找到現實依託

  建立農村産權流轉交易市場不必從零開始。目前,一些地區已經存在各類專業性或綜合性産權交易市場,如土地承包經營權流轉服務中心、林權交易市場等。為不同的農村産權品種的流轉交易建立專門市場可能會存在財政投入大、利用率低、不方便産權主體辦理業務等問題。因此,建議農村産權流轉交易市場不必分門別類地建立,而應統籌利用現有的各類交易市場來組建綜合性的農村産權流轉交易市場,土地承包經營權流轉、林權流轉、草場承包經營權流轉、小型農田水利設施流轉、水權交易、集體經營性資産流轉、建設用地流轉等,都可以在一個市場內進行,不同的分管部門可以在同一個交易市場內辦理業務。這樣既節約財政投入和運作成本,也方便農村集體、農民和其他交易方辦事。

  (五)設計統一規範的交易平臺和交易系統,為農村産權流轉交易市場提供良好的運作條件

  交易平臺和交易系統是交易市場運作的軟硬體條件。産權交易的法律性和政策性很強,因此産權交易市場的軟硬體條件都應該規範統一,包括資訊處理、資質和證書審核、資訊檔案管理、交易合同簽訂等方面。通過統一規範的交易平臺和交易系統,規範各類産權的流轉交易,保障交易各方的正當權利。應充分利用網際網路、移動通訊等現代資訊技術,建立縣、市、省、國家不同層級間資訊共用、管理便捷的交易和管理系統。

  (六)鼓勵各種交易仲介服務發展,為農村産權流轉交易提供市場化服務體系

  市場化仲介服務是農村産權流轉交易市場順利運作、充滿活力的重要力量,是政府公益性服務平臺之外不可缺少的服務內容。市場化交易仲介服務主要包括市場資訊收集發佈、資源資産評估、交易代理、金融保險服務、法律法規政策諮詢及代理等。沒有資訊收集發佈,産權市場就會面臨不完全和不對稱資訊問題;沒有資源資産評估,交易雙方就缺乏談判的價格基準,金融保險部門也難以提供金融服務;沒有交易代理,交易機會就少;沒有法律法規政策諮詢及代理,交易方對産權交易就缺乏了解,或者出現糾紛後難以處理。應把培育市場化仲介服務體系作為農村産權流轉交易市場建設的關鍵環節,予以重點關注和推進。

  (七)設立可靠的風險防範機制,為農村産權流轉交易提供安全保障

  農村資源資産是農民集體和農民的錢袋子、命根子,流轉交易是體現、發揮其價值的手段,但對其流轉交易應預判風險並提前設立防範機制。比如,對工商企業租賃農民土地,應有規範管理辦法,以防範其改變土地用途、拖欠農民租金;對農民住房、土地經營權、林權等抵押,應有妥善的處置辦法,以防範變現難、執行難。

  (作者單位:國務院發展研究中心農村經濟研究部)

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