劉慶斌

　　土地經營權流轉作為農村土地制度改革的重要內容，一直成為社會各方面爭論的焦點。近年來，與工業化、城鎮化特別是與農村大量勞動力進城務工就業相適應，農村土地流轉步伐明顯加快。截至2013年底，全國農民承包地流轉面積3.4億畝，流轉比例達到26%。總體上是平穩健康的，但也存在一些值得重視和注意的問題，主要表現為一些地方以吸引項目投資、建設重點工程為名，無視農民意願與權利，依靠行政命令強迫農民流轉土地；許多工商企業為獲取最大利益，隨意改變土地用途，加劇了土地“非農化”、“非糧化”趨勢；土地流轉市場不完善，農民的土地流轉收益得不到有效保障；一些地方存在盲目求大、求快傾向，超越了當地農村勞動力轉移的速度和農民的接受程度等。所有這些，顯然都有礙于農村土地的有序流轉，必須採取有效措施，認真加以解決。

　　在新的歷史條件下，怎樣才能既促進農村經濟社會轉型和新型城鎮化發展，又最大限度地保障農民利益，是做好農村土地流轉亟待研究的一個重要課題。筆者認為，推進農村土地流轉必須準確把握好以下幾個方面：

　　土地流轉必須保障農民利益。土地問題是農民最核心的利益問題。農民與土地之間的關係既是農村最重要的經濟關係，也是最重要的政治關係。土地經營權流轉，本質上就是農戶土地權利和利益的大調整。三十多年來我國農村改革發展的根本出發點就是尊重農民意願，體現農民的利益訴求。因此，在推進土地流轉中，任何人都不能忽視農民的存在以及他們的利益訴求，尤其是弱勢群體的利益訴求。

　　一要充分尊重農民意願。土地流轉遵循的首要原則就是自願，鄉鎮政府和村級組織不得以任何理由強行推動流轉。凡是出現違背農民意願的土地流轉行為，必須堅決予以制止和糾正。

　　二要保障農民最大利益。土地流轉的主要目的之一就是增加農民的財産性收入，必須通過學習培訓、組織演練等方式，增強農民在土地流轉談判中的博弈能力，使其真正成為平等的參與主體。

　　三要高度重視農民利益訴求。要注意農村中特殊群體的特殊需求，比如有些中老年農民，已經習慣了傳統的農業工作模式，對他們而言，土地不僅意味著收入來源，還意味著是一種生活方式和情感牽掛。對這些群體，不能僅僅從經濟角度考慮，必須充分尊重其意願。

　　四要讓市場起決定性作用。土地流轉是資源優化配置的過程，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，均應由農戶根據市場變化自主決定，任何組織和個人不能干預。總之，不管採用何種方式流轉土地，優先保障農民利益應成為“鐵律”。

　　土地流轉必須促進農業發展。促進農業發展、讓農民從土地中獲得更大利益，是當今農村土地流轉最基本、也是最重要的目標。因此，土地流轉既要把增加農民收入作為重要目標，也要把促進農業發展作為重要目標，要把發展現代農業作為當前“三農”工作的重要之基。

　　一是要認真落實中央關於農村土地流轉的各項政策措施，鼓勵發展和大力支援家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體，提高農業生産經營的集約化、專業化、組織化、社會化。

　　二是土地流轉要與當地農業技術裝備水準和生産手段相適應，與農業科技進步程度相適應，與農民管理水準相適應，與農業社會化服務體系相適應。

　　三是鄉鎮政府和村級組織要加強資訊溝通和服務，使那些農業勞動力轉移進城農戶和耕種有困難的家庭能夠及時找到土地流轉出路，既可獲得流轉收益，又能避免耕地撂荒，促進農業發展。

　　土地流轉必須穩定糧食生産。保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生産的命根子。農民可以“非農化”，但耕地不能“非農化”。否則就會危及18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來隱患。制止土地流轉“非農化”傾向，必須實行嚴格的用途管制。

　　一要設置土地流轉底線。任何經營主體流轉土地或者租賃耕地，都不能隨意改變用途，凡是租賃農地的不能搞“非農化”。

　　二要建立準入制度。一方面要鼓勵和引導工商企業到農村發展適合企業化經營的現代種養業，重點從事農産品加工流通業和農業社會化服務；另一方面要加強對工商企業租賃農戶土地的監管和風險防範，對不符合條件要求的工商企業禁止租賃和經營農地。

　　三要建立約束機制。比如對非農工商企業租賃農地的，要進行嚴格審批；對大量承租土地的，可以要求其註冊資金至少是所流轉土地年租賃費的三倍以上，以防止有些土地經營主體擅自改變土地用途，防止土地品質遭受不可逆轉的破壞。

　　土地流轉必須維護農村穩定。在當下農村，許多地方黨委政府和領導幹部最頭疼的就是土地糾紛，而最難化解的也是因土地糾紛引發的各種矛盾。農村土地糾紛往往具有群體性，一旦處理不妥，就會激化矛盾，影響農村社會穩定。因此，在推進土地流轉中，必須站在維護農村穩定的高度統籌考慮，不能顧此失彼，對大規模土地流轉還應建立社會風險評估機制。

　　一是要把握好土地流轉的“度”。土地流轉必須與新型城鎮化進程相適應，與農村勞動力轉移規模相適應，與農民的接受程度相適應，不能片面追求快、求大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶，人為設置進度指標。

　　二是要把土地流轉的選擇權真正交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不颳風、不一刀切。

　　三是要加強土地流轉合同管理，完善土地流轉服務，推動土地流轉交易公開、公正、規範運作。對那些以“發展規模經營”和“樹典型”為名在土地流轉中侵害農民權益的行為，必須嚴肅處理。

　　土地是農民的生存之本、發展之基、致富之要，土地問題是農民最大的民生問題，土地制度改革是農村各項改革的關鍵和核心。而土地流轉是一個自然的經濟、社會發展過程，與農業發展要求、農村環境變化、農民對土地的認識程度密切相關。各級政府在明確底線的前提下，既要堅定方向、積極推進，又要謹慎穩妥、循序漸進；既要搞好引導、政策鼓勵，又要加強監管、規範運作；既要促進農業增效、農民增收、農村發展，又要保障糧食安全、農民利益、農村穩定，努力建立和完善土地流轉新機制，使土地經營權流轉真正成為激活“三農”工作的動力源。

　　（作者單位：山東省青州市委黨校）