編者按：本報12月6日，全文刊登了財政部發佈的《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（以下簡稱《操作指南》），並刊登了30個政府和社會資本合作示範項目名單。這是財政部繼發佈《指導意見》和成立政府和社會資本合作中心之後，在推廣運用PPP方面的又一實質性進展。《操作指南》共幾萬字，本文的解讀將幫助對此有興趣的讀者了解指南的精髓。

　　政府的職責

　　政府作為公共部門的代表，其主要目的在於保障公共産品或服務供給的安全穩定。風險分擔方面，政府部門不承擔項目運作的具體商業風險，僅承擔法律、政策和最低需求等項目運營環境相關的風險，同時作為項目參與方之一，共同承擔不可抗力等風險。政府部門要從公共産品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。財政部政府和社會資本合作中心為PPP項目的主要發起方，負責PPP項目的徵集、篩選和物有所值評估工作；“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、採購、監管和移交等工作。”

　　在項目執行環節，政府部門可指定相關機構依法參股PPP項目公司，並監督社會資本的出資和履約情況；同時PPP項目的運營績效指標和財務報告需定期向財政部門備案。在特定情況下，政府部門有權臨時接管項目，直至啟動項目終止程式。

　　社會資本不含政府相關企業

　　《操作指南》明確了社會資本的概念，即建立了現代企業管理制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。原因在於政府所屬融資平臺和控股國有企業同政府之間存在著千絲萬縷的聯繫，若由其作為PPP項目的社會資本方，不利於劃分政府債務和企業債務界限，可能導致融資平臺轉型“換湯不換藥”，披著PPP外衣繼續承擔政府基礎設施投融資職能。

　　在政策層面保障社會資本的投資回報

　　《指導意見》明確建立合理的投資回報機制，“根據各地實際，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”強調在政策和制度層面保障社會資本的投資回報。《指導意見》對PPP項目運作的投資回報機制、政府投資引導等政策保障方面，進行了規範性説明，有利於提高PPP項目對社會資本的吸引力。《操作指南》對政府部門如何識別項目、控制風險等內容有説明，但並未對如何提高政府部門在政策和履約方面的保障進行規範。

　　《操作指南》明確指出，在PPP項目識別和發起階段，“為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命週期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。”在項目執行環節，政府部門的資金支付主要體現在兩個環節，即項目公司成立時，政府可指定相關機構依法參股項目公司，以及項目合同約定的政府支付義務。這有利於嚴控政府債務規模和財政風險。

　　風險如何分擔

　　從社會資本在PPP項目中的風險分擔情況看，《操作指南》明確了PPP項目的設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，同時共擔不可抗力等風險。收益分享方面，社會資本可享有項目運營收益，同時分享項目超額收益。

　　政府並不直接出資給對應的項目公司，而僅由其指定的相關機構以資産或資金等方式參股，並未對出資類型和“相關機構”進行説明。《操作指南》指出，財政部門和項目實施機構要做好項目融資的監督管理工作，明確提出“防止企業債務向政府轉移”。由此可以看出，政府對PPP項目債務的明確態度，即政府僅作為PPP項目的參與方之一，對其債務不負兜底責任。

　　對於政府購買服務或補貼等産生的政府支付義務，《操作指南》指出，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行；在政府綜合財務報告制度建立後，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。此外，要求財政部門和項目實施機構建立PPP項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。

　　在PPP項目實施過程中，政府部門主要從項目識別和執行兩個環節防控財政風險。首先，在項目識別階段從總量角度控制政府支付的資金金額；其次，在實際執行環節通過財政預算管理，可有效的保障PPP項目運營收益的穩定性。上述安排有利於明確政府職責，控制公共産品和服務投資帶來的政府性債務增長。同時，政府支付義務納入預算管理，且進行中長期規劃，有利於防範財政集中支付風險，實現政府財力效能的最大化。

　　什麼項目可以搞PPP

　　項目主要從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資産中遴選。適用範圍更多的傾向於具有現金流和市場化程度較高的經營性項目，適用於政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。《指導意見》認為市政市政設施，交通設施和公共服務項目均可推行PPP模式；並明確各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮採用PPP模式建設。

　　PPP項目如何融資

　　PPP模式的推行可代替融資平臺企業部分城市基礎設施投融資職能，緩解政府基礎設施投融資壓力，但融資平臺仍可參與異地的PPP項目運作，未來同一省內的省級和市級政府融資平臺合資或合作將成為地方政府PPP模式方式之一。

　　依據《操作指南》和《指導意見，》，轉型後的政府融資平臺主要負責經營和運營城市資産的企業，未來仍可通過多種方式參與PPP模式的運營。

　　首先，出於控制本級政府的財政風險的角度出發，本級政府所屬的融資平臺企業不能作為社會資本承擔本地PPP項目，但並沒有限制其作為社會資本參與非本級政府的PPP項目。因此，各地政府融資平臺可以參與異地的PPP項目，尤其是，面臨較為熟悉環境的同一省內省級和市級融資平臺合資或合作將成為地方政府PPP模式方式之一。其次，對於在建、改擴建以及新建的可使用PPP模式的項目，融資平臺公司可與已經發生的投資或存量資産折換為對項目公司的股權，參與PPP項目運作。最後，依據《操作指南》第二十七條和第三十二條，融資平臺公司可作為政府指定的“合格機構”對PPP項目實施臨時接管，或作為政府指定的“其他機構”代表政府收回約定的PPP項目，並對項目進行運營管理。

　　(作者單位：中債資信評估有限責任公司)