“縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度。”12月2日召開的中央全面深化改革領導小組第七次會議指出，“在職務之外開闢職級晉陞通道，是為基層公務員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。要總結試點工作經驗，改進存在的不足，認真抓好組織實施”。

　　據新京報記者了解，在此之前，至少7省份曾宣佈探索基層公務員職務與職級並行，但推進遇卡，未真正落地。

　　【試水進展】

　　4省份回應稱“尚無試點方案”

　　初步統計，此前，福建、安徽、山東、江蘇、河北、遼寧、內蒙古7省份曾表示推進基層公務員職務職級並行制度。

　　福建省政府辦公廳今年7月5日印發《福建省2014年健全人力資源社會保障體系改革實施方案》（閩政辦〔2014〕95號），提出“在縣以下機關全面實施職務與職級並行、職級與待遇掛鉤制度”。

　　12月6日，新京報記者致電福建省人社廳，詢問上述改革的進展時，福建省人社廳工資福利處工作人員表示，福建並沒有推行公務員職務職級並行制度，“全國有試點，但不在福建”。

　　安徽、遼寧、山東同樣如此。去年年底，提交安徽省人大常委會審議的《關於安徽省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要實施中期評估情況的報告》，提出“推進建立公務員職務與職級並行制度”。安徽省公務員局綜合處工作人員6日接受新京報記者採訪時説，“現在沒有具體實施方案”。

　　今年9月，遼寧多個媒體報道，遼寧啟動公務員職務職級“雙梯制”前期調研。當地媒體報道稱，“如果實施職務與職級並行制度，工作了20多年的基層公務員即使職務上沒有變化，也可能享受到處級待遇”。

　　遼寧省人社廳一位工作人員接受新京報記者採訪時表示，“遼寧沒有開始試點”。

　　“山東沒有推行公務員職務職級並行制度，也沒有試點。”山東省公務員局綜合處工作人員對新京報記者説，“年初各個省的材料都是這麼寫的。中央沒有部署，就沒法執行。”

　　【政策背景】

　　“職務與職級並行”已醞釀8年

　　為何上述省份的“公務員職務與職級並行”未真正啟動？

　　十幾年前就曾提出“公務員職務職級並行”建議的國家行政學院教授汪玉凱、竹立家等受訪專家對新京報記者説，事實上，“公務員職務與職級並行”已醞釀了8年。

　　早在2006年公務員工資制度改革時，就預見到了目前的難題：領導職務職位有限，“僧多粥少”，基層公務員“千軍萬馬擠獨木橋”。為此，2006年公務員工資制度改革就明確提出“級別與工資待遇適當掛鉤”。

　　8年來，“適當掛鉤”的方案一直未出臺。“這就形成了目前的局面，待遇只與職務掛鉤，基層公務員遭遇‘天花板’，職務晉陞無望、工資又漲不上去。”汪玉凱説。

　　受訪專家認為，“適當掛鉤”方案之所以難産，受困于三大現實難題：縣鄉級財力有限，一些地區難以承擔掛鉤後的財政壓力；公務員考核機製備受爭議，誰晉級、誰升遷亟待公眾認可的標準；一旦掛鉤，現行公務員法需要修改。

　　近年來，國家數次將“公務員職務與職級並行”提上日程。如2009年，中央印發的《2010-2020年深化幹部人事制度改革規劃綱要》提出“建立健全乾部職務與職級並行制度，強化職級在確定幹部工資、福利等方面的作用”。十八屆三中全會也提出“建立公務員的職務與職級並行、職級與待遇掛鉤制度。”

　　汪玉凱認為，此次中央深改小組會議對此作出了部署，意味著這項糾結了8年的改革會真正破局，“國家有關部門應該會出臺配套細則，解決地方財力、考核機制等一系列問題”。

　　■ 現狀

　　“基層公務員絕大部分難以升遷”

　　“東方不亮西方亮、職級點燃新希望。”聽説中央深改領導小組會議作出“縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度”的部署時，在河南省南陽市一縣直機關工作的基層公務員張明（化名）用這句話，表達自己的心情。

　　縣直機關工資2300元

　　張明40歲出頭，在縣直機關工作近20年，目前月工資2300多元，“也就是養家糊口，遇到家人生病、孩子念大學，有些捉襟見肘。像我這樣的基層公務員是絕大多數，既升不上去，又不忍放棄體制內這份工作，很矛盾，這種心態勢必影響工作”。

　　據張明講，即使升到科級，前途依然堪憂，臨近的中牟縣一直執行50歲“一刀切”“退居二線”政策，“就是科級幹部到了50歲沒升上去的，全部免職，今年據説免了60多個副科級”。

　　基層公務員的待遇偏低

　　來自地方黨政部門的調研報告，也印證了張明的説法，職務與職級並行“到了不改不行的關口”。

　　江西省吉安市編辦今年2月發表的《完善公務員職務與職級並行制度的思考》一文提出，“2012年底，吉安市公務員84%在縣以下機關工作，94%是科級以下幹部。由於受制于機構規格和職數限制，絕大部分難以升遷，只能在科員、辦事員這兩個底層臺階上走完職業生涯”。

　　該文提到出基層公務員的待遇實情：基本工資待遇偏低，“目前公務員基本工資由職務工資和級別工資構成，工資的高低主要由行政職務高低決定。據統計，2012年，吉安市縣鄉兩級公務員的年平均基本工資（職務工資和級別工資之和）分別為14428元和13290元”。

　　工資增長緩慢，“以2012年新考錄的縣鄉基層公務員為例，本科學歷，參加工作時年齡24周歲，2013年轉正定級為科員25級2檔，月級別工資380元，如果在其工作期間一直沒有晉陞機會，也不考慮其職業生涯過程中的工資改革或工資標準調整，按規定連續兩年考核稱職可晉陞一個級別工資檔次，連續5年考核稱職可晉陞一個級別工資，那麼在其退休時至多可晉陞到18級13檔1294元，即36年工作歷程共增加了914元（每年增加25元）”。

　　幹部年齡斷層比較嚴重

　　河南省社科聯課題組去年12月發表的《關於執行幹部職務與執行並行制度的調查與建議》一文稱，“以河南省為例，截至2012年底，全省基層公務員年齡結構老化情況與2009年相比明顯加重，幹部年齡斷層現象也比較嚴重。”

　　文中稱，“在與基層幹部交談發現，這種現象主要是由於年齡較大的幹部得不到提拔升遷，就在編離崗退二線，致使青年幹部進不來或提拔不了，新老幹部交替工作不能順利進行”。

　　據新京報記者統計，此前，已有至少7省份曾表示推進基層公務員職務與職級並行制度。但記者採訪發現，多地並無試點方案。那麼，職務與職級並行制度，難點在哪？記者採訪基層公務員及相關專家，進行分析探討。

　　【疑問1】

　　“跑官”將成“跑級”？

　　“我們最關心的就是職級評定，誰來評？怎麼評？以什麼作為標準？”河南省南陽市一縣直機關工作的基層公務員張明（化名）説，雖然看到了希望，但也擔心，一旦“晉級”考核模式不合理，那麼極有可能從現在的“跑官”變成“跑級”。

　　“現在的年度考核幾乎流於形式，只要沒有犯很嚴重的錯誤，那麼年度考核基本都能得到‘稱職’以上的評價。年度考核跟平常工作的勤勉度、工作成績，並沒有真正掛鉤。”張明説。

　　國家行政學院教授汪玉凱認為，如果職務與職級並行，不排除出現“跑級”，“勢必有人見升遷無望，挖空心思跑級，找關係。因此，職務與職級並行，對公務員的考核模式提出了更高的要求”。

　　國家行政學院教授竹立家表示，近年來，國家一直試圖破解公務員考核的僵局，探索建立科學可量化的考核機制，“公務員考核需要建立動態管理機制、日常考核機制。近年來，越來越重視平常考核的重要性。”

　　竹立家認為，“職級評定的考核是公務員考核的一部分，會逐漸完善。職級考核應該掌握一個原則，不能僅以工作年限作為唯一標桿，否則職級晉陞就成了平均主義‘大鍋飯’”。

　　“公務員職級改革應與公務員退出機制等關聯性制度改革同時進行，不能搞職級終身制，更不能把職級當成福利，對部分公務員應該實行聘期制、任期制，打破終身制。”竹立家説。

　　【疑問2】

　　“晉級工資”從哪來？

　　張明認為，公務員職務與職級並行，對基層公務員個人而言，相當於提高待遇；但對縣以下機關而言，則相當於財政支出增加。“基層公務員的工資都是地方財政出，所以我們擔心，有的地方財政承擔不起。”

　　張明説，以他所在的縣為例，縣直機關這個層級的科級公務員約有近1000人。“假設職務與職級並行後，會有1000名科員晉陞到副科級，預計月工資漲500元左右，照此計算，每年縣財政的人員開支就要多出600萬元。”有同事説，這相當於縣財政目前人員開支的2到3倍。縣財政會不會埋單？能不能承受得起？

　　河南省社科聯課題組對職務與職級並行的調研顯示，“資源分佈不均，如津（補）貼、財力狀況、激勵措施、辦公經費、工作環境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉兩級維持基層運轉都成問題”。

　　竹立家表示，近年來，關於調整公務員工資的呼聲越來越高，公務員工資正常增長機制一旦形成，財政預算中的人員經費開支也會增加，職務職級並行後新增開支也會納入其中。

　　“目前，不少縣市鄉都是‘吃飯財政’，承擔職務與職級所帶來的人員開支，確實有難度。”竹立家説，公務員工資改革需財力支援，國家財政可在轉移支付等方面加大力度，“特別是對中西部地區的轉移支付，協助這些地區渡過改革難關”。

　　【疑問3】

　　職級晉陞有無上限？

　　“縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度”，有一系列與職級設計的問題待解。張明説：“比如一名基層公務員的職級升到了跟縣長一樣，跟縣長的工資待遇相同，這時他有了職務升遷的機會，那麼他是從最基礎的‘科員’開始升，還是直接一步到位，升到縣處級領導幹部？”

　　張明説，類似問題還有晉陞職級的上限。“縣以下公務員的職級晉陞，有沒有上限？能不能跨越所在單位的行政級別？”

　　汪玉凱、竹立家等受訪專家認為，職級如何與職務並行對應、如何調整，均需要做出科學合理的制度設計。

　　“職級與職務並行的根本目的是破除官本位。發達國家的公務員一般關注的都是職級，而非職務，因為只要職級高，也會有高收入和社會地位。我國要推行的縣以下機關公務員職務與職級並行，也要達到這樣的效果。”竹立家説。

　　“一項改革能否成功，取決於具體的改革方案是否細化、具體化。”竹立家説，中央深改小組會議作出了部署，這意味著與之配套的實施細則可能會儘快出臺，將明確職級晉陞上限等問題。

　　竹立家認為，現行的《公務員法》極有可能啟動修改。“實行了近十年的《公務員法》，公務員養老制度、薪酬制度等制度設計已經滯後，亟待修改，以便適應職務與職級等公務員薪酬改革的需求。”