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論政府採購法治化的路徑

  • 發佈時間:2014-12-10 08:58:16  來源:中國財經報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  導讀:黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的指導思想和總體要求,這對於推進政府採購的法治化建設具有重要意義。在政府採購中貫徹落實四中全會精神,推進政府採購法治化,能夠有效維護社會公平正義,保障改革落地見效。本文擬對政府採購法治化路徑進行探討。

  健全政府採購法律法規體系

  改革開放以來,我國政府採購獲得了迅速發展,頒布了政府採購法和政府採購條例,這對政府採購工作具有重要的指導和規範作用。但是,我國的政府採購法規尚有不完善之處,不能適應政府採購實踐發展的要求和政府採購工作改革的要求。因此進一步健全政府採購法律法規,這是政府採購法治化的首要任務。

  其一,我國政府採購法規尚需修改與完善。

  目前,我國的政府採購只有《政府採購法》和《招標投標法》這兩部法律可以依照,其餘大部分是部門規章、地方規制,立法層次較低,約束力不強。除此以外,法律之間、規制之間的矛盾和衝突比較明顯,法律規定的採購程式也不夠完善。如我國《政府採購法》的第六章和第八章,規定了政府採購的質疑與投訴以及法律責任的認定。但是其規定大都側重於對政府採購人員的行政處分,並未涉及具體的救濟制度和處罰細則。對於同一違法事實,《政府採購法》和《招標投標法》有不同的執行主體和執行標準,造成政府採購實踐過程中權力邊界不清,使得政府採購案件遲遲難以定論。我們應該按照四中全會通過的“關於全面推進依法治國若干重大問題的決定”的要求,對於不健全、不完善的法律法規進行修改、補充和完善。

  其二,我國政府採購實踐不斷發展,這也要求建立相應的法律、法規,構建科學完備的政府採購法律體系,優化政府採購法治環境。

  近十年來,我國的政府採購迅速發展,隨著政府採購實踐的發展,也要求加強立法,建立嚴密的政府採購法律體系,確保各項採購工作有法可依。政府採購涉及各個行業、部門、領域,政策性強,政府採購法要有效實行,必須制定一系列與政府採購法配套的法規和規章,使政府採購法律法規精細化。從國外的經驗來看,將政府採購用作干預工具或社會經濟政策的手段已是不爭的事實,但是,我國政府採購在落實國家層面要求的支援節能環保、購買國貨、扶持中小企業、支援自主創新等政策功能方面顯得有些力不從心。究其原因在於,政府採購政策的落實是一個複雜的系統工程,僅靠政府採購部門一家之力,很難收到預期效果。比如,支援自主創新就需要財政、科技、商務、工業資訊、發展改革等多個部門的通力合作,都要建立和依循相應的法律法規。

  政府採購法律法規體系的完善需要一個過程,在這個過程中,我們不僅要深化對政府採購制度的認識和法規體系的細化工作,而且應該充分發揚社會主義民主,通過多種形式,廣泛聽取群眾意見,加強頂層設計,加快政府採購政策法規的配套步伐,創造良好的政府採購法治環境。

  其三,政府採購工作的改革要與立法工作相銜接,使改革有法可依。

  隨著政府採購在社會經濟發展中的廣泛應用,政府採購的宏觀調控能力日益凸顯。我們應該深化政府採購制度改革,使之更好地服務於加快完善現代市場體系和加快政府職能轉變,進一步簡政放權,提高政府購買公共服務的保障能力;促進建立現代財政制度,強化財政政策在國家治理體系中的宏觀調控能力等。深化政府採購制度改革,必須有相關法規的支援。應該加強立法和改革決策相銜接,做到重大的政府採購改革于法有據,使立法主動適應改革和經濟社會發展需要。

  正確處理法律與創新的關係

  法律建設與改革創新既存在矛盾,又相互促進。我們要做好政府採購工作,正確認識和處理法律與創新的關係。

  改革要創新突破,它要求修改不適應改革創新的法律;創新不斷向前推進,而法律則具有相對穩定性。因此,法治建設與創新存在著矛盾。

  一方面,有些法律與實踐的發展不相適應,束縛發展創新的步伐,難以適應發展、改革、創新的需要。因此,必須加大法治建設的力度,使法律與改革創新相適應,充分發揮法律的引領和規範作用。但是,應該看到,法律建設不能一蹴而就,而要經過一個複雜的過程。只有準確反映社會規律的、成熟的、達成法治共識的理念,才能上升為法律。在不具備立法條件、法律短期內難以成形時,執法者一是從法律的目的、原則及法律條文解釋中找到法律依據,《政府採購法》沒有,可以從《招投標法》《合同法》《WTO採購協議》去找,下位法沒有,找上位法,甚至是《憲法》和國際上與之相關的法律。我國《憲法》明確規定,國家的一切權力屬於人民,政府採購是為了維護國家和人民的根本利益,政府採購工作中的任何創新都不能違背這一宗旨。二是依照“法無禁止即可為,法無授權即禁止”,開闢一些“試驗田”,請求相應立法機關授權這些“試驗田”“先行先試”,在某些地方探索政府採購的新思路、新方法,當修法、立法的條件成熟後,再建議立法機關修法、立法,以鞏固創新實踐的成果。

  另一方面,改革創新不能無視法律法規。應該認識到,改革創新離不開法律法規的保障,創新應該在法律法規規範下有序地進行。實踐創新不是無視法律的主觀任意行為,而必須在法律軌道上、在法定程式下進行。那種無視法律法規的“出軌”行為決非創新,而會導致政府採購的無序化,為權力腐敗等提供機會,給國家和人民利益造成損失。

  法律建設和改革創新相互矛盾,也相互依賴、相互促進。法律法規只是對違反法律法規的行為加以制裁,杜絕腐敗現象等,而這又恰恰是為實踐創新提供了法律保障。我們只有以法治的理念、法治的體制、法治的程式行動,才能找準創新的突破口。法律法規並未束縛人們的手腳,而是為創新提供了可能的空間和自由的範圍,在法律允許的範圍內,政府採購工作能夠大展宏圖,不斷創新。而改革創新又為法律的修改和完善提供著源泉和動力,推動著法律的不斷健全與完善。只有法治建設和改革創新的相互推進,才能使政府採購工作既生機勃勃,又協調有序。

  加強政府採購權力的制約

  在全面推進依法治國的背景下,政府採購要緊緊抓住那些容易滋生問題的關鍵環節進行改革,尤其要加強政府採購各環節權力制約,防止權力不當介入政府採購項目前期規劃、項目預算、採購方式、組織形式、政府採購具體實施、資金支付、監督管理等環節中。

  四中全會決議指出:“加強對政府內部權力的制約,是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資産監管、政府投資、政府採購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權,定期輪崗,強化內部流程式控制制,防止權力濫用。”具體到政府採購,一是要求頂層設計時考慮政府採購各環節權力結構科學配置,建立和發佈各環節權力清單,合理劃定權力邊界,如構建“審計監督一張網”那樣構建“權力運作監督一張網”,實現環環監督與制約。二是政府採購各環節進行分級授權,每一個環節不同層級持有不同的決策權力,如遇重大政府採購項目各環節的決策須經過集體討論,做到決策透明化、民主化,避免搞一言堂,減少領導者的自由裁量權。三是堅持部門內部崗位操作流程標準化,重點崗位實行定期輪崗,實現權力的有效分解和制約。

  同時,要打造政府採購全過程陽光透明,讓政府權力在陽光下運作,既保護公民的知情權和表達權,也維護採購當事人的合法權益。政府採購的知情權對應的是政府採購資訊的公開化,知情權是公民在現代民主社會中享有的一種基本權利,知情權的內容不應局限于對政策法規和政府採購方面的重大決策的了解,而是要深入到每一政府採購項目中,讓任何一個有責任感的公民,清楚詳細地獲得政府採購資訊,去關注和監督政府採購行為,以便維護自身利益和社會公共利益。

  培育政府採購隊伍的法治思維

  依法治國是立法、司法和執法三者的有機結合。孟子曰:“徒法不足以自行”,法律的生命力在於實施,如果“有法必依”環節跛腿,再完美的法律制度也不過是“空中樓閣”。嚴格執法,必須加強隊伍建設。政府採購是一項集政策性、專業性、複雜性、多樣性等特點于一身的全新的系統工程,政府採購法治化的重點是建設一支高素質的政府採購隊伍,做到不“越位”,不“缺位”,使政令、法令真正執行“到位”。

  當前政府採購制度的設計,在客觀和主觀兩個方面都存在一定的問題。從客觀上看,存在著採購人的強勢和特權,專家的權利大於義務,政府採購法規體系不完善,使不法分子有可乘之機。從主觀上看,政府採購隊伍的法治觀念還不夠強。我們應該進一步培養政府採購從業人員的法治思維,自覺地依法採購,堅持政府採購的公開公平公正。在實踐中,要不斷強化政府採購法及相關法規的學習,用法治保障各項管理體制創新,突出對公共權力的制約,牢固確立法治思維,全面提升政府採購從業人員的素質。(作者單位:天津市政府採購中心)

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