●當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處於“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水準，雖有所改善，但並未根本解決問題。距離政府收支行為及其機制規範化的目標，還很遙遠。

　　●被冠之為政府收費的大量項目之所以會“亂”，其根源在於，它們作為自立規章且自收自支的財源，同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內在的利益驅動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之後，還會不斷長出新的一茬）的尷尬迴圈。

　　●隨著“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉變，政府部門的收支運作，自然不能局限于自家的小圈子，而要進入公共視野，遵守“公共之規”——在公共財政的環境下生成並適用於涵蓋各種所有製成分和所有社會成員在內的整個社會的規範。到了這個時候、在這樣一種條件下，通過編制覆蓋全部政府收支的預算，讓所有的政府收支從頭到腳處於全體社會成員的監督視野之下，便是一件至關重要的事情了。

　　●規範和透明之間是互相聯繫、彼此作用的統一體。離開了規範的前提，固然透明難以實現。但脫離了透明的壓力，規範亦難有足夠的動力。所以，在實際操作中，又可以透明倒逼規範，在兩者的聯動中，全面推進真正意義上的全口徑預算管理目標的實現。

　　中國社會科學院學部委員高培勇日前接受《經濟參考報》記者專訪時表示，無論財政收入還是財政支出，都要納入以預算為主體的制度體系加以管理。對於預算管理改革，人們往往以“公開透明”作為追求的目標。這無疑是正確的選擇。因為，政府預算的公開與透明，既是現代財政制度的基本特徵，也是現代國家治理的題中應有之義。但是，將公開透明置於現實的國情背景下，又可以看到，圍繞它的實際操作，遠比設定目標複雜得多。一個非常重要的考量就在於，在現實的政府收支格局頗不規範，甚至“亂象”叢生的條件下，預算究竟能夠“公開透明”到何種程度？在中國實現全口徑預算管理絕非輕鬆之事，它註定要經歷一個曲折而艱難的過程。只有下大決心、花大氣力，才有可能逐步逼近並最終實現改革的目標。

　　“全口徑”目標還很遙遠

　　高培勇表示，當討論財政支出改革的時候，我們總是要小心地區分財政支出和政府支出兩個概念。當説到宏觀稅負水準判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地用一般公共預算口徑下的稅收負擔和全部政府支出口徑下的稅收負擔而試圖分別加以論證。本來一件再尋常不過的事情之所以搞得如此複雜，與我國當前的特殊國情，也就是“財政收支”或稱“預算收支”不等於“政府收支”有關。之所以將其歸為“老大難”問題，是因為時至今日，中國的財政收支仍舊不等於政府收支。在有關財政支出規模和宏觀稅負水準之類問題的分析中，仍舊不得不小心地區分財政收支和政府收支兩個概念。

　　“看起來，很有必要花些工夫對由四類預算組成的現實政府預算管理格局做更細緻一點的評估。評估的標準來自現代財政制度的一般規範：可否審批？能否統籌？”高培勇説，一般公共預算，亦稱一般收支預算，係中國政府最基本的預算。我們所説的財政收支，指的就是這類收支。這類收支運作，有統一的制度規範，須接受並通過各級人民代表大會的審議、批准，而且，可在各級政府層面統籌使用。故而，可歸為規範性程度最高的政府預算。基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中，其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批准程式，也不可能在各級政府層面做統籌安排。而是被視作各相關部門專屬的。故而，它在現實中基本流於形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規範性程度上可排在第二位。社會保險基金預算，雖有相對規範的收支內容、標準和範圍，並實行專款專用，但其編制和執行的主導權既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無須經過批准程式。故而，它亦屬於“備案”性的審議範疇，在規範性程度上可排在第三位。國有資本經營預算，一方面，進入預算視野的範圍仍限于部分國有企業，而且上交預算的國有企業利潤比例遠低於國際通行水準。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運作。故而，它至多算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規範性程度最低。

　　由此可見，一旦以可否審批、能否統籌作為試金石，潛藏在現實預算格局背後的種種久治不愈的非規範性“頑疾”便會一一浮出水面。所謂全部政府收入納入預算管理、基本取消預算外資金，至多限于形式。或者説，在很大程度上，不過是形式上的光鮮。舉例來説，2013年，以收入而論，在包括上述所有四類預算收入的盤子中，一般公共預算收入所佔的比重，為61.8%。其餘三類預算收入所佔比重數字加總，高居38.2%左右。一般公共預算收入和其他預算收入之比，大致為62：38。以支出論，在包括上述所有四類預算支出的盤子中，一般公共預算支出所佔的比重，為63.52%。其餘三類預算支出所佔比重加總，亦高居36.48%。一般公共預算支出和其他預算支出之比，大致為64：36。人民代表大會對於政府預算的審批和統籌效力能夠達到什麼樣子，可想而知。這意味著，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處於“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水準，雖有所改善，但並未根本解決問題。距離政府收支行為及其機制規範化的目標，還很遙遠。

　　不規範的預算管理帶來難題

　　高培勇表示，這種不規範的“非全口徑”政府預算管理格局，使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題。第一，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規模及其佔GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的，僅僅是一般公共預算收支規模及其佔GDP的比重。也正是出於上述的原因，對於我國宏觀稅負水準的判定，至今仍無一個相對清晰且廣為人們接受的標準。

　　第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之後的口徑計算，2013年，政府收入佔GDP的比重仍舊高居30%上下。儘管政府財力總額不能算少，儘管財力的性質完全相同，但由於分屬於規範性程度不同的預算，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容，甚至為地方政府性債務規模的不斷膨脹提供了“口實”。

　　第三，儘管四類預算收支都係公共性質的收支，都是從企業和居民那裏獲得，都應用之於企業和居民身上，但是，無論在預算的編制環節，還是在預算的執行環節，除了一般公共預算收支可在各級政府層面統籌安排之外，其餘的三類預算收支均由不同的政府職能部門所分別掌控。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預算收入排除在外，不可統籌安排的政府性基金預算收入和國有資本經營預算收入佔全部政府收入的比重，在2013年也分別為25%和0.79%，兩者合計25.79%。如此比例的政府收支被分割為若干塊兒分屬於不同政府部門掌控的“私房錢”，在其運作過程中，名義上姓“公”的政府收支被改姓“私”，甚至用於牟取相關政府部門既得利益項目的情形，也並不鮮見。

　　第四，雖然形式上實現了預算對全部政府收支的覆蓋，但實質上對於不同預算的政府收支用的是不同的管理標準和管理規範。既不能將所有的政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批只能是“區別對待”式的。既不能將全部的政府收支關進“統一”的制度籠子，本屬於同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎之上的政府預算，當然談不到是全口徑管理了。

　　“若從1998年算起，在我國，旨在規範政府收支行為及其機制的行動已經持續了十幾年之久。然而，在經歷了長達十幾年的規範、清理之後，政府預算管理格局的非規範程度仍處於如此的狀態，不能不令我們陷入更深層次的思考：其根本的原因究竟是什麼？”高培勇説，在我國，對於政府預算管理非規範性問題的關注，始於20世紀90年代後期治理政府部門亂收費的嘗試。為此而啟動的“費改稅”改革，最初的著眼點，是通過將五花八門的各種收費改為統一徵稅來減輕企業和居民的負擔。然而，費與稅之間的所謂“對應調整”進程很快就讓人們意識到，表現在政府收費上的種種弊端，並非出在政府收費本身。無論在改革之前的中國，還是在當今的世界，收費都是政府取得公共收入的形式之一。將收費改為徵稅固然可收暫時的“治亂”之效，但並不能根除“亂”的病因。被冠之為政府收費的大量項目之所以會“亂”，其根源在於，它們作為自立規章且自收自支的財源，同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費便摘除不了其內在的利益驅動器，從而使“費改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之後，還會不斷長出新的一茬）的尷尬迴圈。

　　把政府收支納入公共軌道

　　再深究一步，高培勇説，各種政府收費之所以能夠自立規章，之所以能夠自收自支，之所以能夠同各部門、各地區甚至有關人的自身利益綁在一起，又在於，它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野，或作為預算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門、各地區的“小金庫”並用於同其自身利益相關的支出項目。事情表現在“亂收費”上，問題的根源則存在於政府收支行為及其機制的非規範之中。因而，若能在對各種政府收費加以清理的基礎上，將其有關的收支項目納入政府預算之內，並同其他的政府收支一道進入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策。

　　正是基於“財政收支≠政府收支”這一基本事實的揭示和認定，“費改稅”的著眼點由單純的“治亂”轉到了“規範”政府收支行為及其機制的軌道上。於是，把所有政府收支納入預算管理，讓“財政收支＝政府收支”，便成為破解同“亂收費”綁在一起的既得利益格局難題並實現“費改稅”改革目標的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景之下，“費改稅”一詞逐步為“稅費改革”所代替，進而演變為旨在規範政府收支行為及其機制、重構政府收支體系的預算管理改革的標識性概念。

　　然而，説來容易做到難。在當時，至少在不少政府部門內部，如下的信條被視為天經地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當然要遵守統一的制度規範，由財稅部門統一管理並納入預算。收費，特別是由各個政府部門自立規章而分別徵集的收費收入以及由此形成的支出，則屬其自身“創收”領域內的收支項目，既不應交由財稅部門統一管理，也不必納入統一的政府預算。

　　高培勇表示，市場化的改革進程，在逐步打破了原有財政運作格局的同時，也一再地把建立政府收支運作的新規範問題提至我們面前。財政收入的來源結構由“單一”趨向“多元”——多種所有制共同貢獻財政收入；財政支出的投向結構也由“單一”趨向“多元”——覆蓋多種所有制並逐步覆蓋農村地帶。隨著“取自家之財，辦自家之事”向“取眾人之財，辦眾人之事”格局的轉變，政府部門的收支運作，自然不能局限于自家的小圈子，而要進入公共視野，遵守“公共之規”——在公共財政的環境下生成並適用於涵蓋各種所有製成分和所有社會成員在內的整個社會的規範。到了這個時候、在這樣一種條件下，通過編制覆蓋全部政府收支的預算，讓所有的政府收支從頭到腳處於全體社會成員的監督視野之下，便是一件至關重要的事情了。

　　這就是説，財政收支跳出國有部門的自家院落而演變成整個社會範圍內的收支，是所有政府收支納入預算管理的重要經濟社會背景。與之相伴隨，作為一個富有成果意義的重要進展，在我國，以1998年舉行的全國財政工作會議為契機，構建公共財政體制框架被納入政府的工作議程。有別於以往的國有制財政，以滿足整個社會的公共需要為職能定位、在全社會範圍內加以運作的公共財政體制框架，其基本的要求，就是把政府的收支納入公共軌道，適用立足於整個社會的公共規則和公共理念。正是在構建公共財政體制框架並致力於將所有政府收支納入預算管理的改革進程中，逐步形成了“實行全口徑預算管理”的表述。

　　引申一步説，走出目前的非規範性政府預算管理狀態、將所有政府收支納入公共軌道的根本路徑，還在於以現代財政制度的一般形態規範政府收支行為及其機制——“實行全口徑預算管理”。

　　透明與規範聯動推進“全口徑”

　　高培勇表示，認識到突破主要來自政府內部的既得利益格局的阻礙是預算管理改革的關鍵，注意到實現真正意義上的全口徑預算管理是規範政府收支及其機制的必由之路，中共十八屆三中全會《決定》在建立“透明預算”的基本目標下，部署了“改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度”的預算管理體制改革行動路線。

　　這一部署很有啟示意義，值得我們仔細品味，在認真研究的基礎上，紮實推進。“透明預算”，無疑是現代財政制度的一個重要特徵，當然也是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。但問題在於，預算的“公開透明”是以預算的“全面規範”為條件的。這就如同“醜媳婦見公婆”的道理，即便終歸要見，但經過一番梳洗打扮之後去見總比急匆匆不加任何準備地去見效果要好。在政府預算管理格局頗不規範的情況下，一味地強調透明甚至勉強的實行透明，將各種非規範性政府收支的“亂象”一下子暴露在大眾視野之下，其負面影響可想而知。

　　因而，政府預算的公開透明不可一蹴而就，也不能急於求成，只能在打好了全面規範的基礎上方可實施。作為新一輪預算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預算管理為基本目標，以將所有政府收支關進“統一”的制度籠子為重心，全面規範政府的收支行為及其機制。即在改革戰略上，先規範、後透明，應當是一個基本行動路線選擇。

　　不過，先規範、後透明也不是絕對的，並不意味著眼下可以將“透明預算”的目標擱置起來，只盯著全口徑預算管理，一切等政府收支行為及其機制規範好了再説。實際上，規範和透明之間是互相聯繫、彼此作用的統一體。離開了規範的前提，固然透明難以實現。但脫離了透明的壓力，規範亦難有足夠的動力。所以，在實際操作中，又可以透明倒逼規範，在兩者的聯動中，全面推進真正意義上的全口徑預算管理目標的實現。

　　進一步的問題在於，真正意義上的全口徑預算管理顯然不是目前停留于形式上的全口徑預算管理。那麼，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預算管理？這其中有無什麼標準可以依循？參照當今世界典型市場經濟國家的一般做法，要使全口徑預算管理落到實處，可以同時確立兩個互為關聯的“驗收標準”。

　　其一，各級人民代表大會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。即所有政府收支都應當取得立法機構的授權，只有取得授權，政府的活動及其相應的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由立法機構按照統一的制度規範審查和批准。這是“全口徑預算管理”最重要的意義。

　　其二，財稅部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理。即所有政府收支都應當由專司政府收支管理職能的財稅部門統一管起來，不存在游離于財稅部門管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由財稅部門按照統一的制度規範行使管理權和監督權。這是實現立法層面“全口徑預算管理”的重要基礎。