十餘年來，我國已經初步形成了較為系統的監管法規和考核辦法，並在此基礎上基本建立了基於“管採分離”原則、以財政部門為監督考核主體、主要面向政府集中採購機構、以程式規範性和結果經濟性為兩大重點的監督考核體系。近年來，通過制定集中採購目錄、明確各級標準配置、強化集中採購、強調公開招標、擴大公開透明等措施，初步形成了多主體參與，全過程監管的整體監督，政府採購的監督考核工作取得了極大的進展。

　　然而，新時期政府採購工作面臨著從實現“節支防腐”的老目標向“績效最優”的政策功能效應新目標的轉變，亟須提高政府採購的“效率”，並更好地實現其對節能環保、中小企業等政策支援，我國政府採購工作仍需在今後的工作中持續改進。

　　考核指標體系無法很好體現政採績效

　　2013年，課題組對財政部、國稅總局、海關總署、北京、深圳、浙江、河南等地區進行了調研，並依託財政部，向11個省市的採購人、監管部門和政府集中採購機構三方共發放了207份有效問卷，從調研的情況來看，目前政府採購監督考核體系還存在以下主要問題。

　　1.政府採購的制度體系建設有待提升，法規體系、體制架構等還需完善。調研中三方均認為政府採購目前最主要的問題依次是：沒有有效地發揮政策性功能、採購需求不規範、過度採購嚴重和採購整體效率低下。而造成這些問題的原因一是法規體系不健全，現有政府採購法律缺乏對政策職能的明確要求，從而在監督和考核中不能明確相關的指標；二是管理體制問題，政府集中採購機構是否設立、設立後的定位和性質等問題均無明確規定，造成了各地管理混亂。

　　2.監督考核重結果輕過程，且結果著重于經濟性、過程著重于規範性的監督考核指標體系不能完全體現政府採購的績效。問卷調查顯示，採購人和監管部門均認為當前政府採購考核存在的最主要問題是過度重視結果(採購人選擇比例為38.8%，集中採購機構34.1%)，忽略過程考核(採購人選擇比例為35%，集中採購機構48.4%)。在實際工作中，這一問題又進一步簡化為重點考核採購資金的節支率和財政資金的採購程式是否合規合法兩個重點考核項。但由於節約額和節約率主要以政府採購預算為基準和參照物，預算環節的不精細導致節支率高低在當前缺乏實際意義。同時，在公開招標等採購方式中，過程的規範性並不能阻止在進入採購流程前已經發生的圍標、串標行為，同時評標專家權力過大、重評標過程而忽略合同履約的考核也使得程式規範性考核的效用大打折扣。此外，節支率和當前法律條件下的合法合規實際上是與“績效最優”原則相悖的，並不利於政府採購政策功能的發揮。

　　3．以財政部門為核心的監督考核執行主體實際上弱化了“管採分離”原則。雖然部分地方已經意識到財政部門權力過大帶來的問題，如廣東省2010年發佈的《實施〈中華人民共和國政府採購法〉辦法》第五十四條、第五十五條已將實施監督檢查的主體規定為人民政府和人大，財政部門扮演的只是“協作配合”的角色。然而在我國的政府採購體系中，地方政府（採購人）本身就具有過度採購的傾向，而人大對財政預決算雖然具有審批監督權，但對預算、決算遭到否決的法律後果沒有規定，對人大在監督中的不作為應承擔何種責任也沒有明確規定，導致人大監督的主動性不強。

　　4．以集中採購機構為主要的監督考核對象，實際上未能明確最終責任人，且遺漏了採購人、社會代理機構和供應商等責任主體。首先，作為主要監管對象的集中採購機構只是從事集中採購目錄範圍內的採購代理工作，既不能充分了解採購人的需求，也沒有抑制採購人不合理需求的權力，甚至在多數地區沒有簽訂合同的權力，僅僅承擔了組織採購人選擇相應的採購方式（一般為公開招標）的基礎工作。對集中採購機構的監督考核，其本質只能是對採購流程的復核，出現問題了也找不到責任人，或者責任人並不能切實負起責任。其次，採購人作為需求源頭的監管缺位。由於預算編制不精細，採購標準滯後（尤其是非貨品類的服務缺乏標準）、標準的彈性過大、採購週期過長等原因，近期仍出現了部分天價採購和非必要採購。最後，對社會代理機構和供應商的監督考核方式主要是資格認定，標準比較寬鬆。而調研中發現，違規違法採購大多是社會代理機構為了維繫政府採購人這一大客戶，通過違規違法手段滿足政府採購人的不當需求而産生的。

　　5．監督考核結果往往沒有得到有效的反饋和利用。由於當前我國政府採購監督考核的內容過於狹窄，導致監督考核的結果應用範圍很窄、應用程度也不高。既不能作為指導下一年度工作的數據基礎，也不能對採購人的績效高低予以不同的獎勵和懲罰，出現問題後整改意見往往只能落實到單位而不是個人，沒有體現監督考核的指揮棒作用。

　　考核內容不應只限于結果

　　為解決我國政府採購監督考核中出現的上述問題，適應當前我國社會經濟發展對政府採購定位、職能和目標轉變的需要，按照“抓緊解決老問題、逐步實現新目標”的思路，政府採購應從如下五方面進一步完善我國政府採購監督考核的體制機制。

　　1．從體制建設上，以理順財政部門權責為突破，更好落實“管採分離”原則，形成權責明確的多元化監督考核主體，填補當前監管空白環節。一是要拓展“管”的內容，將“管”拓展至“日常管理”和“監督考核”兩個職能。日常管理程式化、流程化，而監督考核則應進一步拓展至政府採購的需求、採購和審計等全過程。二是要明確新增監管職能的責任主體。參考國際經驗，建議在政府採購的事前階段，由各級人大負責同級政府採購人採購需求計劃的監督考核，對採購人提出採購項目的採購標準、採購成本、採購方式進行評估和論證；在政府採購的事中階段，由財政部門負責對集中採購機構以及社會代理採購機構合規性、採購績效進行考核，並由政府集中採購機構負責對供應商履約情況的考核；在政府採購的事後階段，由審計部門負責對採購項目整體績效的全面考核，並提交人大進行決算審議。近期可先強化人大和審計部門對財政部門預算和決算監督的力度，在某些專業化領域探索獨立第三方進行監督考核，進一步落實公開透明工作，鼓勵新聞媒體和社會各界監督政府採購工作，並建立政府採購舉報獎勵制度和舉報人保護制度等。

　　2．從機制建設上，以促進政府採購專業化為抓手，明確政府採購各方、各環節責任人的責權關係，落實監督考核的對象，提升政府採購的效率。遠期來看，採購人和採購使用人是兩個不同的主體，採購使用人的需求往往不包含政策功能，並需要通過相關的規章制度和採購人來規範和抑制其過度需求。因此，採購人作為政府採購的代表，應與採購使用人相對分離，形成一支專業化、職業化的隊伍，較為獨立地全權行使政府採購工作職能。但我國短期內還難以形成這樣一支專業化、高效率的採購人隊伍，需要一個中間過渡機構，既能一定程度上履行在執行層面上約束採購使用人過度需求的職能，又能快速培養專業化、職業化採購官隊伍。從當前的實踐來看，以現有的集中採購機構代表政府履行採購人職責最為合適。一方面集中採購機構最能掌握採購的細節，從而更好地控制採購行為，實現政策功能；另一方面集中採購機構本身作為當前被嚴格監督考核的對象，又可以更好地規範其自身採購行為。建議近期進一步強化集中採購機構和內部官員的專業化水準，並吸納其參與政府集中採購目錄及限額標準的制定，負責制定政府集中採購操作規程、實施辦法，統一組織本級政府集中採購目錄的實施，並在採購過程中參與對採購人、供應商、評審專傢具體採購行為的監督和管理。對於集中採購機構及其內部官員出現的問題，也理應從嚴從重處罰。要實現集中採購機構作為專業化、職業化採購官培養機構的設想，應對集中採購機構的定位進行調整，從目前《政府採購法》中定位的代理機構轉變為執行機構。

　　3．從流程規範化的角度，應以強化監督考核採購關鍵環節為重點，推進源頭采購使用人監督考核和事中事後的參與方履約監督考核，實現監督考核全程覆蓋。在政府採購的事前階段，要科學管理採購需求。採購使用人編報採購需求和採購計劃時，就應對採購項目進行評估和論證，明確和細化資金來源、採購方式、採購時間、採購標準。在政府採購的事中階段，要著重加強對招投標環節的監督管理，一是要在招投標前排查圍標、串標問題時落實流程背後的責任人，明確責任追究的主體。二是在事中統一評審專家的權責，可借鑒深圳的評定分離創新，將採購人吸納到採購過程中來，同時加強評標專家的責任。三是在事後重點落實對合同履約情況的監督考核，強化對招標人與中標人合同簽訂情況、變更供應商、變更服務和貨品內容以及未履行投標承諾情況的監督考核評價，加大對合同違約行為的懲處。最後，還應考核採購項目對某一地區的社會、經濟、環境等宏觀方面所産生的有形效益或無形效益的結果，以及採購使用人對於採購服務的滿意度等，並進一步完善政府採購的申訴機制和供應商救濟制度。

　　4．以電子化建設為手段促進政府採購和監督考核過程公開透明。通過電子化採購平臺，建立健全採購執行的動態監控機制，加大對政府採購資訊發佈、計劃執行、方式變更、合同備案等重點環節的監控力度。

　　5．以監督考核結果的合理運用促進政府採購績效的進一步提升。將政府採購監督考核結果與下一年度的採購預算、獎勵懲罰制度掛鉤，促使各部門積極地運用績效評估結果發現自身在政府採購中存在的問題，在以後的採購工作中加以改進，不斷提高政府採購績效。(節選自《中國政府採購制度及運作機制》，執筆人：黃斌)