王賓

　　我國城鎮化品質不高突出表現在農業轉移人口市民化滯後，人口城鎮化速度遠遠慢于土地城鎮化。2012年，我國按城鎮常住人口計算的城鎮化率達到52.6％，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率只有35.3％，二者相差17個多百分點。因此，我國實現現代化必須走新型城鎮化道路，其核心是解決人的問題，有序推進農業轉移人口市民化。有序推進農業轉移人口市民化，有利於從根本上改善城鄉資源配置，推進“四化同步”，富裕農民和繁榮農村；有利於推動經濟結構轉型和産業結構調整，使發展成果惠及廣大群眾；有利於加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化；有利於推動社會管理體制創新，推進城鄉一體化發展。

　　黨的十八大明確提出要“有序推進農業轉移人口市民化”。這是符合當前我國城鎮化發展特徵的重大戰略：

　　第一，農業轉移人口已成為支撐我國城鎮化發展的主要力量。農業轉移人口已佔到城鎮常住人口的1/4以上，農業轉移人口增長對城鎮化率提高的貢獻超過50%。

　　第二，農業轉移人口流動“家庭化”和居住的穩定性趨勢明顯。2011年舉家外出農業轉移人口3279萬人，佔全部外出就業農業轉移人口（15863萬人）的20.6%。

　　第三，農業轉移人口在流入地居住趨於長期化。調查表明，農業轉移人口在目前城市的就業時間平均為5.3年，超過5年的佔到了40%，超過10年的約佔20%，相當一部分已經成為事實“移民”。

　　第四，新生代農業轉移人口市民化意願強烈。他們中的多數人不具有農業生産的基本經驗和技能，土地情結弱化，市民化意願非常強烈。

　　第五，農業轉移人口市民化的政策環境不斷改善。特別是一些省份在省內加快推進公共服務制度和戶籍制度一體化改革，為省內市民化奠定了基礎。

　　第六，農業轉移人口的文化程度和勞動技能不斷提高，收入持續增長，市民化能力不斷提升。隨著勞動力結構性短缺矛盾的進一步突出，以及國家改善收入分配政策的實施，農業轉移人口工資仍將保持較快增長。

　　預測顯示，“十二五”期間，我國年均新增農業轉移勞動力900萬人左右，“十三五”期間700萬人左右，2020-2030年間500萬人左右。因此，從未來發展趨勢看，農業轉移人口存量和增量人口市民化的任務都很繁重，當前是推進農業轉移人口市民化的關鍵時期。但是，必須看到，當前無論是體制機制還是發展模式，推進農業轉移人口市民化都面臨許多深層次的問題和矛盾。首先，農業轉移人口在城鎮落戶定居存在一些不包容的制度障礙，農業轉移人口難以享受到與市民平等的公共服務。其次，不均衡的發展格局也會阻礙農業轉移人口市民化的進程，農業轉移人口主要集中在東部發達地區和地級以上城市（均超過60%），導致大城市人口過於集中，中小城市和城鎮發展不足，想吸引農業轉移人口的地方引力不大，對農業轉移人口引力大的地方又容納不了，大中小城市和小城鎮協調發展的格局一直沒有形成。總體看，當前“半市民化”的城鎮化發展模式下，人口佈局和城市承載能力錯位，使得大城市資源環境壓力日益加大，農村財産處置的市場化機制缺失，市民化能力不足，內需潛力不能有效釋放，已經難以為繼。

　　黨的十八屆三中全會作出的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議強調，推進農業轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。2014年7月30日公佈的國務院《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，這標誌著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。中央的決定和要求，為今後一個時期有序推進農業轉移人口市民化指明瞭方向。

　　課題組認為，按照中央要求，當前有序推進農業轉移人口市民化的總體目標是：總量平穩遞增，佈局合理均衡，服務可及均等，社會融合順暢。在具體方式上，應以省內落戶定居和公共服務均等化為重點，區分不同城市、不同群體、不同公共服務項目，有序推進。為實現這一目標，必須制定分步實施的戰略方案：在“十二五”期間，重點是建立健全保障農業轉移人口穩定落戶就業和享受均等化公共服務的制度體系；在2020年前，全面推進農業轉移人口市民化，除少數特大城市以外，基本實現自由遷徙，爭取使一半的農業轉移人口在城鎮穩定落戶，基本公共服務覆蓋所有未落戶的農業轉移人口；到2030年，農業轉移人口可自由在城鎮落戶並融入城鎮，基本實現農業轉移人口市民化。

　　根據上述有序推進農業轉移人口市民化的戰略方案，課題組提出以下政策建議：

　　一是繼續把擴大農業轉移人口就業放在突出位置，著力推進高新技術産業和勞動密集型産業均衡發展，重點發展服務業，培植就業新的增長點；促進中小企業發展，增加就業機會；城市發展政策要增強對農民工就業的吸納和保障能力；在信貸、稅收、用地等方面實施優惠措施，扶持農民工返鄉創業，以創業促就業，推進農村勞動力就近就地轉移。

　　二是加強技能培訓和職業教育，鼓勵參加培訓的農業轉移人口經過考核鑒定獲得培訓合格證書、職業能力證書或職業資格證書，以提升農業轉移人口就業能力，以技能促就業。

　　三是按照與福利脫鉤的原則推進戶籍制度改革，逐步放開城市對外來人口的限制，吸納農業轉移人口變為真正意義上的市民；對於暫不具備落戶條件或沒有落戶意願的農業轉移人口，實施居住證制度，梯度賦權。

　　四是完善農業轉移人口隨遷子女教育保障制度，制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，使農業轉移人口隨遷學齡前子女能夠進得去、上得起、有基本品質保障；堅持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決隨遷子女義務教育問題；探索完善隨遷子女在當地參加中考、高考的相關政策措施。

　　五是保障農業轉移人口平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務，合理調整基層醫療衛生機構佈局，方便農民工在城務工期間就近就醫和及時補償；建立職業病防治專項基金，從源頭上防控危害；加強基層計劃生育網路建設，推進計劃生育基本公共服務均等化。

　　六是建立全覆蓋的社會保障體系，儘快實現工傷保險對農民工全覆蓋；健全農民工醫療保障制度，試點建立省際新農合定點醫療機構互認制度協議的多種模式；提高養老保險對農民工的覆蓋面；將符合條件的農民工納入城市最低生活保障覆蓋範圍；探索建立將城鎮企業職工、城鎮居民、農村居民和外來農民工逐步納入同一體系的城鄉一體的社保體系。

　　七是積極推進覆蓋農業轉移人口的城鎮保障性住房體制改革，建立規範的租賃市場，拓寬住房供給的渠道，建立以租賃補貼為主的覆蓋農業轉移人口的住房保障體系。

　　八是推進農業轉移人口市民化，要使享受基本公共服務與戶籍脫鉤，進城落戶與是否放棄承包地、宅基地脫鉤，必須充分尊重農民個人的意願，不得強制或變相強制收回；推進城鎮化健康發展，要堅持城市建設用地指標和轉移支付規模與人口吸納數量掛鉤。

　　九是增強中小城市和小城鎮對農業轉移人口的吸納能力，加大縣城和重點鎮的基礎設施和社會服務建設投入力度，形成一批帶動農村勞動力轉移就業的公共設施建設項目。

　　十是完善中央地方事權合理劃分的公共服務支出的分擔機制，可以考慮最基本的公共服務完全由中央財政全部負擔，如教育，尤其是義務教育和中等教育；就業、醫療衛生、養老保障等隨著統籌層次逐步提高，中央財政也應該承擔更大比例；在一些準公共服務和投資性福利項目方面如住房保障、社區服務等，地方政府可根據自身情況平穩推進。同時，可以考慮降低準入的行政法規壁壘，引入多元供給主體，實施科學監管，形成公共部門和民營部門等各種社會力量共同參與、規範競爭的格局。

　　（作者單位：國務院發展研究中心）