四川省社會科學院 郭曉鳴

　　當前中國農業正處於加速轉型的關鍵期，傳統農業能否順利實現向現代農業的歷史性跨越，從根本上看取決於土地流轉和適度規模經營的進程是否能夠平穩有序地推進。在中央進一步明確深化農村改革和加快土地流轉的宏觀政策目標之下，隨著地方政府和相關部門的大力推進，可以預期，農村土地流轉和適度規模經營必將迎來全面加速發展的新時期，與之相伴隨必然是農地利用效率和現代農業水準在原有基礎上顯著提升的過程。但是，由於存在一系列複雜的制約因素，在這一進程中有四個方面的重要問題需要高度關注。

　　一、高度關注農民的利益保護

　　土地問題涉及億萬農民切身利益，土地承包經營權屬於農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。因此，一方面，不能用簡單化的行政干預手段來推進土地流轉和適度規模經營，從根本上看，土地流轉是路徑而不是目的，不能為流轉而流轉。對通過少數服從多數、定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等行政方式推進土地流轉的問題必須要引起高度重視，推進土地流轉和適度規模經營的過程不能演變成為其他利益主體對農民土地權益的剝奪過程，更不能成為大規模製造無地農民群體的農民被動擠出過程。另一方面，推進土地流轉和適度規模經營也不能簡單採取“低位固化”的模式，大量調查顯示，雖然土地流轉形式多樣，但是“長期出租、固定租金、每年支付”仍然是當前土地流轉的主導模式，多數採取的按實物當年價格計算租金的方式雖然基本保證了土地流轉收益的安全性，但農民仍然難以充分參與農業規模經營過程和分享産業增值收益，因此，應當更加重視保護農民的主體地位，對通過保底分紅等方式流轉土地和發展適度規模經營的新探索，給予更多關注和支援，更穩定持久地保障農民的土地收益權。

　　二、高度關注培育帶動力強的新型經營主體

　　當前，小農戶經營的不適應性愈加暴露，改變農業經營方式的需求進一步加強，而同時基於利益驅動的城市工商資本大舉進入農業，所形成的公司農業模式以更快的速度擴張。然而國際經驗證明，任何一個國家和地區，農業的穩定性發展以公司農業為支撐是困難的和不可靠的，農業的穩定發展必須建立在以農業為終生職業，以鄉村社會網路為基本生存空間的農民群體的基礎之上。我國現代農業的未來發展，既不應該也不可能以農民的衰落乃至終結為代價，又不可能簡單的排斥農業企業的進入，必然是一種混合型經營的發展態勢，農戶經營與農業企業不應當是簡單的競爭性對立關係。

　　在推進土地流轉和適度規模經營過程中，一方面要發揮農業企業在資源整合、技術吸納、市場拓展、品質控制等比較優勢，支援農業企業在與之適應的領域適度發展，在此過程中應重視依據不同區域的自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水準等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準，防止農業企業主導的求大求多的單一規模偏好傾向的不合理髮展。另一方面更要關注提高土地流轉和適度規模經營在更大範圍農村區域的覆蓋性。在農業企業進入區域有限和帶動力不足的現實條件下，專業大戶、家庭農場和農民合作社流轉土地的規模雖然相對較小，但其與農民的利益關係更穩定和密切的比較優勢十分明顯，當前尤其需要對通過專業大戶、家庭農場和農民合作社流轉土地給予更直接的政策支援，主要依託這類本土化特徵明顯和實際帶動力更強的新型經營主體的加速發展，在更廣泛的農村區域提升農業規模化經營水準。

　　三、高度關注支援政策的適應性調整

　　土地流轉和適度規模經營不僅僅是簡單的土地要素的優化配置過程，而是必然會帶來對農技、農機、金融、保險、服務體系等要素的需求擴張和供給方式的變革，進而從根本上改變了農業的經營模式、發展方式和服務方式，因此，仍然維繫或者嚴重偏向農業企業、或者低效率普惠小農戶的原有政策支援方式已表現出越來越大的不適應性，土地流轉加快所帶來的政策調整的需求已表現得十分緊迫。當前最為關鍵的是要加快構建和完善新型經營主體的政策支援體系，應重點從改善生産性基礎設施條件、完善土地經營權抵押融資功能、強化抵禦風險能力三個重要方面，對更具規模理性和實際帶動力的專業大戶、家庭農場、農民合作社等給予針對性更強的政策支援。還須看到，土地適度規模經營必然引致對社會化服務需求的快速擴張，但相對生産環節而言，這方面的政策支援尤為薄弱，不適應的矛盾更為突出。因此，推進土地流轉和適度規模經營絕不僅僅需要確權頒證等制度突破的支撐，而是必須在産權改革基礎上不失時機地調整一系列不適應的相關政策，以此完善政策體系，校準政策目標，支援多元化社會化服務組織發展，顯著提高推進土地流轉和規模經營的政策績效。

　　四、高度關注農産品和糧食供給安全

　　在農業老齡化的矛盾日益嚴重的背景下，“誰來種地，怎樣種地”正在成為普遍面臨的共同性困境。一方面，由於嚴重老齡化的農民群體只能支撐自給性的小農模式，由此必然導致在許多地區耕地粗放經營甚至拋荒現象日趨加重，已經構成影響農産品和糧食供給安全的重要因素。另一方面，城市工商資本進入農村大規模流轉土地的過程往往又與“非農化”和“非糧化”趨勢如影相隨，土地流轉規模越大，“非農化”和“非糧化”就發展越快，“非農化”在一定程度上會危及到我國的農産品供給安全，“非糧化”則必然加劇糧食安全的壓力。在我國現實國情下，推進土地流轉不僅要顯著提高規模經營水準，而且必須實現保障農産品和糧食供給安全的基本目標。因此，決不能允許土地流轉帶來農業衰退和糧食安全矛盾加劇的趨勢繼續發展，對土地流轉和適度規模經營過程中的“非農化”和”“非糧化”問題必須引起足夠重視。基本的政策選擇應包括兩個方面，一是在土地流轉中嚴格限制土地用途改變和保護農業綜合生産能力，有效強化約束機制。二是在財政、金融、保險等方面進一步加大對農業和糧食生産規模經營主體的政策傾斜力度，有效強化激勵機制。